第三节 大陆会议和邦联时期的美国财政

一 大陆会议和邦联时期的财政制度

1776年7月4日，大陆会议发表《独立宣言》，正式宣布脱离英国，建立十三个新的国家。1777年11月15日，大陆会议制定了《邦联条例》。《条例》规定，新成立的邦联实际上是一个“友好联盟”，“各邦保持其主权、自由和独立”。各邦直到1781年3月1日才全部批准邦联条例，在此之前，大陆会议行使《邦联条例》授予的大部分军事和外交方面的权力，是当时北美各殖民地联合体的最高权力机关。

《邦联条例》中涉及财政事务的条款如下：

 

第6条 任何邦均不得征收进口税或关税，从而可能妨碍合众国国会根据其已向法兰西及西班牙王朝提出订立之任何条约，与任何国王、君主或国家所订条约之规定。

第8条 一切战费及为共同防御或普遍福利目的引致之一切开支，经合众国国会批准，应由公共财库中支付。此公共财库之资金由各邦按照各邦境内之一切土地（而不论已授予任何人或为任何人做过丈量）之价值比例摊派。此项土地及地上之建筑、设施应根据合众国国会随时指定之方式进行估价。

各邦议会应于合众国国会决定之时限内指定赋课税款以缴纳上述摊派份额。

合众国国会有权在国会休会时任命常设委员会，命名为“邦际委员会”，由各邦一名代表组成，有权……确定合众国所需开支，并拨款用以支付是项公共开支费用；以合众国名义借贷或发行货币，每半年向各邦报告借贷或发行货币之账目一次。

第12条 凡在合众国各邦集会组成此邦联之前由国会或以国会名义发行之一切信贷、借款与举债，均视为合众国之债务，其清偿由合众国承担，谨以合众国与公众名义庄严作出保证。

《邦联条例》规定的邦联政府财政地位较为虚弱，没有给予其越过十三个邦政府直接征税的权力。邦联政府只能对各邦行使建议权：它可以向各邦征用经费，请求各邦派出军队，但这些要求不具有任何强制力；邦联政府与外国缔结的任何条约都必须委托各邦履行；邦联政府所借债务也必须依靠各邦偿还。从某种意义上来讲，邦联政府只是一个“协商和咨询委员会”。各邦为了满足国会的需要，只得分别向各邦的居民征税。如果各邦不给邦联政府足够的支持，邦联财政就彻底失去了可靠的资金来源。由于财政能力的缺失，作为临时中央政府存在的邦联政府软弱无力，无法有效地动员全国力量参与到对英军的作战当中。虚弱的财政能力严重削弱了美国抗击英国的军事力量，致使独立战争拖延了8年之久。

邦联财政的另一大显著特征是高度的无计划性，财政措施的出台经常只是为了应付临时性的资金需要，有计划、有明确目的的财政政策根本不可能存在。大陆会议有时会批准它在前一个月还坚决反对的支出事项，这样的例子在邦联时期并不罕见。

与邦联政府虚弱的财政地位形成鲜明对比的是，各邦则基本上享有独立的财政地位。《邦联条例》对各邦财政活动所作的限制是：（1）各邦不得对邦联财政征税；（2）对其他邦公民的财产征收的税款不得高于对其本邦公民所征收的税款；（3）不得与外国签订任何关税协议；（4）不得设定与美国加入的国际条约有冲突的关税。

在财政管理方面，大陆会议于1775年任命了两个委员会，分别负责财政资金的收支。紧接着，一个由13个殖民地代表组成的委员会宣告成立，并于1776年5月进一步扩大。该委员会由5名资深的大陆会议议员组成，负责监督财政官员以及债务发行事务。该委员会可以被视为之后成立的财政部的前身，它下设一个审计办公室，并有一名总审计官负责这一办公室的事务。

1778年，邦联政府重新调整了整个财政部门的结构。出台了关于审计官、主计员、出纳以及两个审计办公室成员任命的具体条款；会计账目在由审计官审查并调整之后，将被提交给一个审计办公室做进一步的修正；随后，账目返回审计官处进行第二次检查，审计官具有最后的决定权，大陆会议保留申诉的权力。账目最后由负责的审计官签名认可，然后由主计员发出财政汇票，兑付资金。

1779年，大陆会议的财政机构被撤销，取而代之的是一个新的五人委员会，其中三名委员不能是大陆会议的议员，其主要目的是巩固和集中财政权力。1780年最后几个月，大陆会议任命费城的富商罗伯特·莫里斯为财政总监，全权料理财政事务。莫里斯在经济事务方面具有丰富的经验，这一点使得他在宾夕法尼亚地方议会和大陆会议中都拥有良好的声誉。

1781年2月6日，之前成立的财政委员会被废除。大陆会议建立财政部，由莫里斯担任部长。大陆会议授权莫里斯检查邦联财政的状况，向大陆会议报告未来的财政收入计划，在大陆会议关于财政收支的行政命令出台的过程中提供指导并监督邦联财政账户的运行。

莫里斯财政政策的核心是实行货币紧缩，恢复国家信誉以寻求外国贷款。他依靠个人信誉，从国内取得了1150万美元铸币。与此同时，约翰·亚当斯、本杰明·富兰克林和约翰·杰伊通过积极的外交活动，从欧洲取得更多的财政援助——法国550万美元贷款和近6200万美元的军需品，荷兰提供了150万美元私人贷款，西班牙提供了17.4万美元贷款。

莫里斯建议修改《邦联条例》，提出了一揽子财政改革措施：要求各邦给予邦联政府25年的进出口关税征收权；邦联财政收入只用于偿还国债本息；要求各邦以25年为期，拨出相当款项清偿国债；改变按照土地价值摊派税款的办法，转而按照自由民人口比例征税；此外还有压缩开支和征收直接税等等。由于在这些问题上各邦难以达成一致，所有计划无一获得成功。名义上，莫里斯具有较大的权力，但他仍然无法克服当时邦联政治体制存在的根本缺陷。此外，莫里斯之前建立的复杂商业关系和个人利益纠葛也阻碍了他全身心投入为公共利益服务的财政事务上。1783年，莫里斯向大陆会议提出了辞职的请求，但由于没有合适的继任者，他一直工作到1784年11月。

邦联时期的财政虽然经常遭遇入不敷出的窘境，但财政管理的公开透明程度却是相当高的。1781年10月30日邦联议会作出的决议中提出，建议各邦将为合众国所征的税与自己所征的税分开管理。邦联议会对财政事务的公开程序进行了详细的规定：“收税官应于每个月末做出当月分别征收的金钱的准确账目，其中应写明纳税人的姓名、日期和数目。账目应当分别刊登在该邦的一份报纸上，最后每个公民都能知道从自己这里收了多少税缴付合众国金库以用于维持战争，同样也能知道哪些钱在财政官员的管理之下。在一个自由的国家，应当根据事情性质所允许的程度让人民充分知情，这是适当和必要的。”

邦联政府没有建立独立的国库，所有的财政资金保存在北美洲银行、纽约银行、马萨诸塞银行和马里兰银行这四家当时规模比较大的银行。四家银行同时负责为邦联政府办理外汇结算业务。

二 大陆会议和邦联时期的财政收支

独立战争期间，大陆会议以及后来成立的邦联政府为战争筹集经费的活动成为美国全国性财政活动的开端。从1775年到1780年，邦联政府财政收入的主要来源为发行“大陆币”，从1780年到1783年，邦联政府则主要通过向外国借款和向各邦征用经费来维持军事开支。

（一）纸币发行收入

为了应付战争的巨额开支，大陆会议首先采取的筹资措施就是发行纸币。大陆会议发行的纸币最初以欠条的形式出现，被称为“大陆币”。

1775年6月22日，即战争爆发前的一个星期，大陆会议批准以各邦的信用发行纸币，总额为200万美元，并规定此次发行的纸币由各邦在1779～1782年之间赎回。截至1779年11月29日，大陆会议总共授权发行了40次，面值共计2.4亿美元的纸币，换算成以铸币计价的收入约合0.41亿美元。此外，各邦也印发了2.09亿美元纸币，总计达到4.49亿美元，相当于殖民地人均150美元。按战前价值计算，这相当于北美殖民地居民近两年的总收入。滥发纸币引起了严重的通货膨胀，实际上成为邦联政府向人民举债的手段。

1780年3月18日，为了阻止大陆币持续贬值的趋势以维持公共信用，大陆会议通过了一项临时税收措施，每月征税1500万美元，持续13个月，用于回收已经贬值了的大陆币。大陆会议按照20∶1的比例将旧的大陆币换成新的大陆币，新大陆币是一种附息纸币，年利率5%。按照规定，新发行货币收入中的60%将被返还给各邦，其余的40%归邦联政府。通过这次货币转换行动，共有1.19亿美元的旧大陆币被回收，邦联政府之后没有再发行新的货币，通货膨胀的趋势得到了一定程度的遏制。

最初滥发纸币行为导致的严重通货膨胀使得邦联政府的领导人清楚地意识到，制止货币发行领域的不规范行为对一个新生的国家来说是极端重要的。1785年，邦联议会通过一项决议，宣布“美利坚合众国的货币单位为美元”，而且美元的划分必须遵循十进制原则。1786年8月，议会再次通过一项决议，宣布复本位制下美元的金银比率为1∶15.253。

（二）债务收入

1．国内债务

战争彻底破坏了征税的基础，邦联政府缺乏可靠的收入来源为其信用提供保证，发售内债和举借外债都受到战争局势的影响。

早在1775年6月，大陆会议就批准过一笔用于购买军火的小规模借款。此后，由于大陆币迅速贬值，战争开始一年半之后，大陆会议第一次尝试附息的国内借款。1776年10月3日，大陆会议授权发行500万美元的债务，利率为4%，规定于三年内偿还，贷款人可以获得面额从300美元到1000美元不等的凭证。大陆会议在各邦都建立了债务办公室，其负责人可以获得实际收到款项总额0.125%的佣金。出于照顾各邦利益的考虑，这些办公室的负责人由各邦自己任命。由于利率过低，第一笔债务的认购情况很不理想。于是1777年1月14日和22日新发行债券的利率被提高到6%，然而发行的情况仍不理想。在1776年10月到1777年9月之间，只有378.7万美元的债券被认购。此时，大陆会议从法国得到了一笔借款，大陆会议提出用这笔法国借款衍生出来的基金付息，这一举措迅速提高了债券的受欢迎程度。从1777年9月到债券办公室关闭为止，以大陆币面值计算的认购额达到了6328.9万美元（换算成铸币其实际价值约为768.4万美元）。最初几年，这些债券的利息是用铸币偿付的。1782年3月1日之后，大陆会议转而采用利息凭证的方式支付利息。许多债务持有人低价抛售利息凭证，其价格迅速下跌。所有这些债务的本息都在1790年被转换为了新的美国联邦政府债券。

除了由债务办公室主理的借款活动，各地的军需官、地方行政首长以及其他的债务经理人都进行过类似的借款活动。由于军事行动对军需供应的要求（特别是武器、战马和交通运输）十分紧迫，邦联政府的债务发行始终处于一种缺乏秩序、不成体系的状态下。

2．国外债务

这一时期，大陆会议和邦联政府从国外取得的资金主要来自于法国和西班牙政府以及荷兰的私人银行家。这些资金有的是以借款的形式取得的，有的则是外国政府出于对抗英国的政治考虑，给予邦联政府的一种财政援助。

1776年，由博马榭代理的第一笔财政援助通过其个人账户转给了大陆会议，这笔款项的具体细节在之后引起了很多的争议。另一笔小额援助由西班牙财政部直接提供。

在富兰克林的再三要求下，法国政府同意在1777年和1781年分别给予美国政府200万里弗尔和600万里弗尔的财政援助。这一时期，两国提供的可以被认为是无偿援助的部分，总计价值1996500美元。1783年之后，法国政府停止了向美国提供的无偿援助。实际上，法国政府为美国提供的不仅仅限于直接的财政援助。据估计，法国政府因为美国独立战争在陆军和海军上的花费就高达600万美元。不过，法国提供的贷款和援助总额中只有极少的一部分进入了邦联财政，绝大部分被用于在法国采办军需物资。1781年，由法国政府援助的价值462862美元的铸币被运送到美国，帮助建立北美银行。

1782年之后，邦联政府才开始真正在欧洲金融市场借贷。1782年，约翰·亚当斯从荷兰银行家那里取得了贷款。荷兰看到美国新政府在独立战争中胜券在握，对新政权及其债务的信心剧增，给予美国政府较为优惠的5%的名义利率。但荷兰银行要求的佣金比例较高，增加了美国政府融资的成本。1783年法国政府停止无偿援助之后，邦联政府从荷兰借款的数额开始增加。

（三）向各邦征用的经费

从1777年11月开始，邦联政府用较为“温和”的手段要求各邦上缴一部分税款。之后，向各邦征用经费的要求一个接一个，要求的支付时间和支付方式也各式各样。其中，一些征用经费要求提出的金额看上去是极不合理的，不过邦联财政的管理者们似乎考虑到了当时的纸币迅速贬值的事实。在1777年11月22日到1779年10月6日之间，邦联政府共向各邦征用了四次经费，要求取得9500万美元的纸币收入，但各邦实际上缴的经费总额只有5466.7万美元。

1781年正式生效的《邦联条例》规定，国会可以为了全国共同利益的需要，根据各邦的实际财产价值，向各邦征用资金。这为邦联政府向各邦征用经费提供了法律依据。1781年10月30日，邦联国会通过决议，要求各邦按照1780年10月30日的决议上缴800万美元的经费，供第二年陆军部和文官薪俸所用，并各派一名代表组成一个专门委员会，负责确定和分派各邦所应缴纳经费的份额。这些经费被要求以同等比例按季度缴付，第一次应在每年4月1日前缴清。各邦应上缴的财政资金分配情况如下表所示：

然而，从1784年到1789年向各邦征缴的资金只有190万美元。直到战争结束，向各邦征集取得财政收入的方式在整个财政体系里都显得无足轻重，通过向各邦征用经费的方式取得财政收入的努力遭到了彻底的失败。

（四）银行收入

1781年12月31日，国会授权莫里斯组建银行。他于1782年1月在费城组织开办了一家可以办理存、贷款业务和发行钞票的银行——北美银行，这是美国第一家现代意义上的银行。北美银行的初始注册资本被定为40万美元，邦联议会颁发的执照允许其增加到1000万美元，实际到位的资本金仅有邦联政府通过向法国贷款取得的25.4万美元以及来自私人的8.5万美元。北美银行为邦联政府提供了许多短期贷款，最高一笔贷款额达到40万美元。1782～1783年之间，邦联政府共从北美银行获得了1272842美元的贷款。1782年12月，莫里斯出售了邦联政府持有的20万美元银行股份。1783年7月，作为取得荷兰贷款的条件之一，政府持有的全部剩余股份都被卖给了荷兰银行家。

（五）邦联政府取得征税权的努力

这一时期，各邦在非英军控制的口岸继续征收进口关税，各邦分别通过立法设立自己的关税税率，不同口岸之间税率差别极大。

1781年初，在邦联政府成立之前，莫里斯就曾经要求各邦赋予它为期25年的对部分进口货物征收5%从价关税的权利，征税对象不包括军火、衣物、羊毛和棉布。这项议案提出之前，美国的13个邦中除了新泽西之外都已经有了自己的进口法案。有12个邦立法通过了这项议案，但罗得岛拒绝通过。在邦联政府需要各邦一致同意才能通过的政治程序下，法案最终未能实行。1783年4月18日，国会再次接受一项相似的议案，由于纽约不予考虑而同样遭遇流产。从1784年到1789年年末，邦联财政通过税收只取得了237.1万美元的收入。

各邦虽然开始偿还自己所借的债务，但邦联为独立战争而形成的公共债务却无人支付，每年产生的高额利息不断累加到债务总额之中。与此同时，邦联政府没有能力干预各邦之间的贸易问题。各邦不仅对外国货物征收关税，对来自其他殖民地的货物同样征收关税，这导致各邦之间的分歧和冲突日益尖锐。

征税使得邦联内部也开始出现不稳定的因素。为了反对马萨诸塞为偿还战争债务实行高关税的立法，1786～1787年爆发了著名的“谢斯起义”。起义虽然被镇压，但邦联政府通过征收全国性税收筹集财政收入的努力也随之付诸东流。

（六）邦联时期的财政支出

如本书之前的部分所述，邦联时期的财政支出活动纯粹是为了应付战时各项开支的需要。由于财政制度的不健全，不可能留下详细的可供考察和研究的账目。我们只能从战后各邦分摊战争支出的情况，对邦联时期的财政支出情况作一个大致的了解。

从1777年到1783年，邦联政府从法国、荷兰和西班牙取得的借款中，约有500万美元的贷款被用来抵偿各地的军需处在国内外采办军需物资所欠的债务。

在战争即将结束的时候，削减支出的动议被提上了日程。由于大陆币持续贬值，战争时期向士兵支付的薪金始终不足，并且经常拖欠。缺乏军事给养、食品和薪金的状况造成了大量的士兵逃亡和兵变事件。尽管奖励土地的政策从一定程度上缓解了军官和士兵的不满情绪，但这并没有使他们的要求从根本上得到满足。1783年，大陆会议通过了一项给予军官五年全额薪金的奖金计划，但由于没有资金，这一计划仍然只是停留在口头上，没能付诸实施。

按照铸币价值计量，1784～1789年邦联政府的财政支出总额为4432279美元。直到1789年9月，邦联财政的账户上还有189906美元尚未支付的拖欠款项。

邦联政府窘迫的财政状况深刻地影响了华盛顿年轻的副官、后来的财政部长亚历山大·汉密尔顿思考财政问题的方式，他认识到，拥有足够的配置财政资源的能力是捍卫国家安全的根本保障。挽救彻底失败的邦联政府财政制度的努力也使各邦领导人在制宪问题上逐步消除分歧、达成妥协，为美国联邦政府的建立奠定了政治和经济基础。