统筹城乡发展中我国基本公共服务均等化机制研究
【摘要】 党的十八届三中全会对深入推进城乡一体化建设作出了重要战略部署，指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。近年我国政府将工作重心更多倾向于注重保障和改善民生，但城乡基本公共服务结构性矛盾还比较突出。实现统筹城乡一体发展战略还需要加快建立和完善城乡融合与一体化发展基本公共服务均等化体制机制。
【关键词】 城乡一体化 基本公共服务 均等化 城乡二元结构
改革开放以来，我国实行了一系列旨在促进城乡经济协调可持续发展的改革措施，但城乡差距扩大的趋势继续发展，城乡二元经济结构的矛盾仍趋于强化。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确地提出了我国基本公共服务的目标是逐步完善城乡居民的基本公共服务体系，基本实现基本公共服务均等化。
党的十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，而实现城乡一体化发展关键在于加快推进我国基本公共服务均等化进程。
一、基本公共服务均等化与统筹城乡发展的内在必然性
（一）基本公共服务均等化有利于破解城乡二元结构制度性障碍
城乡二元经济结构一般是指以社会化大生产为主要特点的现代城市经济和以小生产为主要特点的落后农村经济并存的经济结构。在我国城乡二元结构主要是指城乡有别的治理体制，包括城乡之间的户籍壁垒、城乡分割的市场体系、城乡有别的投入机制和城乡不同的资源配置制度等，导致城乡工农业产品不能平等交易，城乡之间要素不能自由流动，城乡居民权利与发展机会不平等。我国目前总体上已经进入了改革的攻坚期，经济社会发展的不平衡性是制约发展的制度性障碍，解决城乡二元结构分立所带来的诸多问题已经越来越显得迫切和必要。长期以来，人们一直认为城乡二元结构的存在是由于城乡经济发展的不平衡性导致的收入分配之间的差距，其实这种城乡经济发展的不平衡性主要根源还在于农村基本公共服务的严重短缺，表现在城乡之间的基本教育、基本医疗、社会保险、文化与基础设施、户籍制度和土地制度等方面，也带来城乡之间收入差距的继续加大，这种贫富极化最终又会加剧城乡之间的矛盾。
（二）基本公共服务均等化战略有利于破解农村“三农”发展难题
城市化过程中被“忽视”的农村、农业和农民问题是最大的短板。此前在经历了家庭联产承包责任制释放了第一次“改革红利”后，吃饭问题解决了。但此后农村的发展停滞不前，导致劳动力大迁徙、城乡差距持续拉大等问题。党的十八大报告更加明确地指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，“三农”问题是关系改革发展稳定全局的基础性战略性问题。城乡一体化的一个重要任务是农村城镇化、农民市民化，关键是实现工业化、农业现代化与第三产业的发展。现在中国已经过了宣扬“政府用10%的支出养活了四分之三人口”的阶段，农村发展到了提升农业生产效率、提升农民生活质量、释放积压劳动力的阶段。现阶段我国政府的政策选择只能是面向广大农村与农民的城镇化，让农民成为新的市场主力，充分实现各种生产要素向农村集聚，着力提升乡镇的功能和品质，推动农民思想观念、生产生活方式的转变，不断提高农民生活水平，让农村居民享有与城市居民同质化的生活。目前从中央到地方，城镇化被当作经济增长的一种手段而非结果，其弊端就在于重城市硬件建设，而轻公共服务及制度等软件建设，使得农民无法转化为市民，导致人的城镇化严重滞后。这种城乡基本公共服务非均衡的制度安排，严重阻碍了农民市民化的进程，致使中国城市化效率低下。
（三）基本公共服务均等化有利于推进新型城镇化和新型工业化进程
城乡发展一体化相对于城镇化是层次更高、更具全局部署的，而城镇化发展要有助于打破城乡二元结构、实现城乡发展的均衡和一体化，进而实现城乡一体，城乡发展一体化也更全面，更符合我国发展的实际情况和未来发展方向。未来城镇化的发展将是一种新型城市化的发展进程，传统城镇化发展主要靠重工业单边发展来推进城镇化，而未来城镇化发展的最大特征就是要破除二元不平等的结构，实现城乡一体化的基本公共服务，这是未来城镇化发展的鲜明方向。目前，来自农村内部的潜力可以进一步挖掘，但空间不大，推动农村社会经济发展，更需要借助外力的推动和拉动。这种推动主要体现就是工业化和城市化的拉动。发达国家的经验也证明，解决农民问题最终要靠工业化、城市化推动。
（四）基本公共服务均等化战略有利于让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果
党的十八大报告提出必须要坚持和维护社会公平正义，这也是有中国特色社会主义的价值优势。目前我国处于经济社会发展的重要时期，社会不平等、两极分化等影响社会公平正义的现象越来越明显。经济社会发展的终极目标是人的全面发展、社会和谐安定。目前城乡一体化进程中城乡二元结构所造成的种种不均衡问题更加直观和突显，消除城乡差距在城乡一体化中更为必要。在城乡统筹发展中实现基本公共服务均等化有助于缓解城乡之间发展的不平衡问题，创造更多的公正平等的机会。过去国家强调“做大蛋糕”，现在整个国家更强调如何“分好蛋糕”，追求社会公平和正义。因此，加快推进城乡基本公共服务均等化作为基本的民生问题，以发展保民生、以民生促公平很有必要。加快建立覆盖全国城乡的基本公共服务体系，要把更多财政资金投向公共服务领域，投入教育、就业、医疗、社会治安、社会保障等基本公共服务领域，不断提高基本公共服务质量，切实解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，使公共服务成果更好惠及广大人民群众。
二、统筹城乡发展中我国基本公共服务均等化面临的问题分析
（一）公共服务失衡现象比较突出，基本公共服务体系还不够健全
推进基本公共服务均等化，让城乡居民享受到与经济社会发展水平相适应的均等化基本公共产品和服务，是保障公平正义、促进社会和谐的本质要求，也是我们发展经济做大财富蛋糕之目的所在。总体来看，我国已经建立了基本公共服务的制度框架，基本公共服务体系建设渐趋成熟，但基本公共服务体系的建设仍然面临着诸多困难与挑战，主要表现为：供给能力不足，规模和质量仍不能满足人民群众日益增长的公共服务的需要；发展不均衡，农村落后贫困地区和社会弱势群体的基本公共服务还不能充分保障；体制机制还不完善，城乡二元结构的分设和区域间不衔接，政府职能还没有转变到以提供基本公共服务为主的理念上来，基本公共服务提供主体和供给方式还很单一，地方政府事权与财权不相匹配，还没有建立城乡统一的基本公共服务机制；基本公共服务的监督问责机制缺失，对地方公共财政的支出还缺乏有效的监督机制和问责机制，公共财政使用的合理性、有效性还不足。
（二）农村基本公共服务水平还比较薄弱，基本公共服务存在着结构化矛盾
我国长期以来的城乡二元结构体制致使城乡差距不仅没有随着改革开放得以缩小反而进一步拉大，因此完善农村基本公共服务体系是缩小城乡公共服务实际差距的重要因素，是新阶段农村反贫困的关键所在，是提高农村人口素质的路径依赖。经过2000年的农村税费改革，以及2006年我国终结了延续两千六百多年的向农民征缴“皇粮”制度，实现了国家对农民由过去吸取为主转向供给的转折，也拉开了实现城乡基本公共服务制度的序幕。长期以来，在农村主要靠农民积累的公益金来解决某些公共服务事项，这与城市形成极为明显的差距。由于农村公共服务制度的缺失，农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。我国长期以来的城乡分割的二元经济社会体制和政策使得城乡公共服务供给体制没有得到根本性的转变，农村公共产品的供给主要是依靠农民自己而不是依靠公共财政，直接导致在城乡一体化进程中城乡居民在基本权利和发展机会上严重不均，也形成了城乡经济社会的结构错位失衡。
（三）公共财政投入仍然不足，公共财政体制还不够健全
改革开放三十多年来，经济的快速增长带来了国家综合实力逐步增强，财政收入规模迅速扩大，至2010年，我国经济总量已经达到5.88万亿美元，年均增长9.85%，我国已经由以解决温饱为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。然而我国公共产品需求增加同公共产品供给短缺低效的矛盾却越加突出，导致关乎民生的基本公共服务一直缺位，特别是农村的基本公共服务供给严重不足。近年来我国进一步加快了基本公共服务体系建设，大幅度增加公共服务财政投入，从2007年到2012年教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房、文化、体育等方面的财政支出累计达到12.7万亿元，年均增长幅度为26.3%，大大高于公共财政收入的增长幅度。目前我国财政支出结构中用于民生的比重仍然偏低，改善民生需求与财政供给的矛盾依然突出，基本支出与项目支出需进一步细化，支出的及时性、均衡性、有效性需进一步提高。西方国家公共服务占公共财政支出的比重普遍达到50%～80%左右，以高福利著称的北欧丹麦2007年政府用于教育、社保和公共卫生的支出占国家财政支出比重高达70.25%，其他发达国家如德国、澳大利亚、加拿大和美国分别高达68.8%、58.7%、56.73%和57.11%，而我国2012年中央财政支出结构中社保、医保和教育支出占的比重是18.1%。2012年全国财政收入11.7万亿元，占GPD比重22.56 %，表明我国有更多的财力投入解决基本公共服务均等化。
（四）地方政府公共服务职能还不够明晰，基本公共服务机制尚需完善
科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。政府的职能要转向以提供优质公共产品与良好公共服务为主要职能，切实实现城乡一体化中的基本公共服务均等化的发展目标。加快推进城乡基本公共服务均等化建设需要进一步落实政府的公共服务职能，改善政府的社会管理和服务方式，切实提高为人民服务的能力和水平，集中体现在保障和改善民生等方面。目前，政府在提供基本公共服务的职能定位上还存在“错位、缺位、越位”现象，政府与政府之间、政府各职能部门之间还存在着权责不够明晰、职能交叉错位等现象。政府对市场仍然有过多干预，设置了过多的行政壁垒，能源、基础设施、金融等关键领域的准入门槛还偏高，民资很难进入。在宏观调控过程中，政府更多的是用行政手段、财政手段来解决市场问题而不是发挥市场配置资源的决定性作用，公共服务的管理和监督机制还不健全等一系列基本公共服务机制还亟须完善。在新一轮的改革中，政府要把伸得太长的手缩回来，进一步简政放权，向服务型政府转变，让市场在资源配置中真正发挥决定性作用。
三、积极推进统筹城乡发展的基本公共服务均等化战略的政策建议
（一）加快建立和完善城乡融合与一体化发展体制机制，缩小城乡基本公共服务水平差距
研究制定适合本地城乡一体化发展的基本公共服务规划体系，统筹土地利用和城乡规划，在城市发展的空间布局上加强基本公共服务对人口集聚和吸纳能力的支撑，使基本公共服务设施布局、供给规模与人口分布相适应，合理确定区域的空间架构和功能布局，编制城乡基本公共服务均等化战略规划，建立将农民工群众纳入进来的全体公民的城乡统一的城市公共服务体系，制定统一的公共服务均等化的标准体系，明确统一城乡基本公共服务制度的实施路径和阶段任务。积极推进城乡基本公共服务均等化必须建立破除城乡二元结构体制的体制和机制，建立城乡统一的公共服务体制和公共产品供给体系。健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。加快政府职能转变，建立适应社会主义市场经济要求的公共服务型政府是我国政府改革的方向和趋势。
（二）实行新户籍治理制度，推进农业转移人口市民化，建立统一的城乡建设用地流转制度
城乡一体化受制于两大核心的体制因素：人和土地。人的城乡二元化结构体现在户籍的二元化以及区域之间的户籍多元化，公共资源配置的失衡更是让附加在户籍上的种种利益与限制严重地阻碍了劳动力的自由流动。土地的二元化主要是城市的国有土地制度和农村集体土地制度，集体土地无法用市场的方式自由流转，让农民“脱农”或者说“脱地”无法获得公平的补偿，也让大多数期待进城的农民因缺少了财产性支撑而有心无力。党的十八届三中全会提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。有序放开城市落户限制，逐步取消城乡户籍差别，以合法稳定住所或稳定职业为依据，实行新户籍治理制度。农民取得城市户口以后，与原城市居民一样，尽同等义务，享受同等权利。在此基础上逐步形成城乡统一的劳动力市场，推动健康城镇化和城乡一体化进程。要打破政府对农地征用的行政垄断，推进农地非农化的市场化改革，赋予农民更多财产权利，能使农民实际持有土地财产权。在国家土地利用规划和有关法律的调控下，建立城乡统一的农地转用市场，使市场在农地非农化配置中起决定性作用，让农民合理分享农地转用的升值利益，促进城乡一体化发展。
（三）加快建立覆盖城乡的公共财政体制，促进城乡基本公共服务均等化
党的十八届三中全会提出，适应城乡一体化的经济社会发展需要，加快建立覆盖城乡的公共财政体制，不断增强各级政府公共财政在基本公共服务中的保障能力。进一步加大公共财政对基本公共服务的投入力度，加强基本公共服务的财政预算约束，优化财政支出结构，提高公共服务支出占财政支出的比重。完善财政支出标准体系，确保公共财力主要用于解决民生，大力提升欠发达地区和薄弱环节基本公共服务水平，改变过去农村公共服务主要由基层政府和农民自筹的状况，扩大公共财政在农村公共服务的覆盖范围。进一步推进事权财权相一致的公共财政改革，合理划分中央与地方的财权事权和支出责任，确保各级政府权力与责任相协调。调整中央与地方各级政府的财权分配格局，增强政府宏观调控能力，优化政府财力资源配置。加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，创新转移支付制度，充分发挥专项转移支付和一般转移支付两者优势，推进专项性一般转移支付管理改革。加大中央和省级政府对县乡镇基层政府财权转移支付力度，适当提高一般性转移支付比重，规范专项转移支付。
（四）建立基本公共服务多维供给模式，形成公共服务供给主体多元化
我国社会的转型带来公民对公共服务需求的多样化，政府垄断公共服务的单一供给模式已经难以满足公共需求，建立政府、私人组织和第三部门等多元主体共同参与的合作供给模式是必然的选择。公共服务主体提供模式呈现出多维互动性，在公共服务供给方式上要转变思想，创新机制，坚持政府主导，充分调动社会资源，逐步形成有序竞争和多元参与的基本公共服务供给机制，提高服务效率。建立以政府为主导、社会广泛参与、公办与民营并重的基本公共服务供给模式，充分发挥市场调节机制的作用，以及借助和支持社会力量参与来推动基本公共服务提供方式多样化。充分利用债券、信贷等多种融资形式，拓宽基本公共服务资金来源。鼓励和引导社会资本投资建立非营利性公益服务机构，探索公共服务项目经营权转让机制和民间投资公共服务的财政资助机制，更多地采取直接补需方的方式，增强公民享受服务的选择权和灵活性。积极采取政府采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式扩大政府择优购买公共服务的规模，提供基本公共服务的民办机构在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定等方面与事业单位享有平等待遇。
（五）建立基本公共服务均等化的制度保障体系，强化绩效评价考核和公共服务监管问责机制
建立基本公共服务绩效评估监督机制，将基本公共服务绩效纳入政府考核问责体系，规范并引导政府和公共服务部门的职责行为。当前要加快完善制订城乡公共服务指标考核体系，增加公共服务等指标的权重，城乡应分类统计，使城乡间、地区间发展指标能准确提供政策决策信息，更好地指导农村综合改革，把基本公共服务供给作为考核政府工作的重要约束性指标。加强对政府基本公共服务的监管和问责机制，加强对基本公共服务项目过程的监督和检查，形成各负其责、逐层逐级抓落实的推进机制。健全基本公共服务预算公开机制，规范资金使用。加强对各级政府履行基本公共服务职责的动态监测、评估，形成全社会共同关注、合力推进基本公共服务均等化的良好氛围。将基本公共服务均等化实现度评价结果纳入各级政府领导干部政绩考评体系。开展基本公共服务财政资金绩效评价，对挪用下拨资金、不按规定使用资金和未按时达标的政府部门和责任人按相应规定进行处罚。
（吴根平：江苏省徐州市行政学院副教授、教研室副主任）