第二节 行政管理改革

行政管理改革的任务，是建立起现代职能型组织架构和管理制度体系。在2000年1月至2002年12月的中国扶贫基金会机构改革启动时期，行政管理改革尚处于探索阶段，为了机构发展的延续性，改革的步子也是谨慎的，改革措施也属于微调性质，从而保证了机构管理方式变革的平稳过渡。

一 建立职能型组织架构

2000年前，中国扶贫基金会的内部机构设置为秘书处下辖办公室、项目部、联络部、财务部四部门，其中项目部、联络部为业务部门。项目部做扶贫项目业务；联络部实际为公共关系部，也包含筹资业务。值得一提的是，财务部除了处理机构内部财务业务外，更重要的是承担机构资金经营的任务，包括与十来个公司进行财务对接。这一时期，机构未形成清晰的内部管理层级，也未建立严密、清晰的管理制度。机构的管理有着强烈的人治色彩，机构人员活动主要不是由制度而是由道德和理念来进行约束。

在中国扶贫基金会机构改革中，管理架构是随着机构业务的发展而调整变化的。2000～2002年机构改革启动时期的组织结构设计，主要是解决建立适应机构“品牌项目发展”战略需要的组织架构，逐步实现专业化发展的问题。但这个任务不可能在短期内实现。因此，此时期的机构组织架构设置就具有过渡性的特点，重点是为了培养员工的项目管理意识而非强调筹款导向。

1．职能型组织架构的建立

中国扶贫基金会在2000年机构管理改革初期，基本上保持了机构原先的组织架构，即在秘书处下设置五个部门：办公室（行政部）、计划财务部（简称财务部）、项目管理部（简称项目部）、客户开发与服务部（简称开发部）、监测研究部（简称监测部）。

办公室承担机构行政事务和人事管理职责。行政事务管理的具体工作包括机构会议管理、文件（文档、文传）管理、办公秩序管理；机构资产管理及后勤服务管理；机构人事管理的具体工作包括人力资源规划管理、人力资源进出管理、人力资源考核管理；此外还承担机构文化建设管理和法律事务管理职责。办公室主任为华克，工作人员为蒲久和（志愿者）、战美华、李静、王艳雪。

计划财务部承担着机构财务及基金经营运作的管理职责。具体工作包括参与编制基金会年度工作计划与预算；对机构重要的财务指标进行分析，为机构管理层理性决策提供财务咨询；负责机构资金收支、调拨和日常费用报销工作；进行基金增值运作。财务改革的重要内容是增加了财务部对全会工作计划和资金使用的预算、决算编制、审查任务和对各项目、各活动日常财务监管等重要职责。计划财务部主任为耿和荪，外聘雷蕾为会计指导，工作人员为李婷璐、宋玉洁、訾新宇。

项目部承担机构扶贫项目策划与项目实施的全过程管理责任。具体工作包括项目立项调研、策划和启动；项目实施的组织、监测、验收管理；项目的社会推广工作。项目管理部主任由杨青海秘书长助理兼任，副主任为柏铮，工作人员为傅洪满（志愿者）、曹建斌、刘喜荣、黄陆川、张伟、赵泽云、伍鹏、周丽梅、秦伟。

客户开发与服务部承担着建立并维护机构与政府、企业、同行及各类公众之间相互关系的职能。具体工作包括组织制定机构年度公共关系及筹资工作计划；负责机构重要关系的开发与维护；组织机构重大公共关系和筹资活动；协调与管理项目部门公关、筹资活动；负责机构的对外宣传工作；为会领导决策提供公共关系咨询与信息。客户开发与服务部主任由刘文奎秘书长助理兼任，副主任为盛敏华，工作人员为赵维红、张宏军。

监测研究部承担着对机构的项目和活动的品质进行监控、审计和评价，为各业务部门提供信息支持和监测技巧培训服务，为机构领导层提供决策参考依据的责任。具体工作包括建立机构内部信息交流平台，加强信息管理和使用效果；对项目的前期准备工作进行评估论证，对项目的运行情况进行监控并纠错，对各项目实施质量进行评价，并提供项目实施质量评价报告。监测研究部主任由外聘专家朱晓阳担任，工作人员为郑建国。

机构部门设置的改革，建立了机构职能型组织架构。改革的核心目标是适应机构“品牌项目”发展战略的要求，促进机构人员尽快提升项目管理的水平和能力，从而彻底改变机构的“泛扶贫”状况，促进机构的专业化发展。改革的具体表现和作用有以下几个。

第一，强化了项目管理部门。在职能型组织架构的部门设置中，项目管理部得到最大的扩充，部门员工人数占到全会总人数的40%，机构对项目管理的投入和项目管理的力度均得到极大的提高。

第二，监测研究部的建立加强了机构对项目从设立到实施的全过程监控和分析研究，有效地避免了项目设立的盲目随意和管理的松懈，提升了项目策划、组织实施的科学性和严密性。

第三，适应机构发展的整体水平和阶段性目标，将机构筹资职能与使用职能分开，分别赋予客户开发与服务部和项目管理部，而重点是提升项目管理部人员创立和管理品牌项目的能力，以满足机构品牌项目发展战略实施初期，项目管理能力提升是机构首要目标的要求。

第四，财务部从项目财务管理角度逐步涉入对机构项目运作的监督和管理，也有效地提高了机构对项目实施的监测管理水平。

2001年初，在完成机构设置调整后，中国扶贫基金会全部在岗工作人员为26名。

2．组织架构的调整

在2000年机构的职能型组织架构建立之后，由于品牌项目战略的实施和数个品牌项目的逐步建立，原有的管理结构尤其是单一项目管理部的设置，很快就不能适应机构业务快速发展的需要了。因此，机构领导层先后对机构业务部门管理架构进行了三次调整。

第一次微调于2001年3月进行，秘书处决定在项目部下设立了3个处：母婴平安120行动项目处，由项目部副主任柏铮兼处长；小额信贷项目处，由曹建斌任处长；中小项目处，由傅洪满任处长。

第二次微调于2001年5月进行，秘书处报请会长会议批准，在机构内成立灾害紧急救援委员会和义赛义演管理委员会，均为中国扶贫基金会内设二级机构。

第三次微调于2002年4月进行，秘书处报请会长会议决定，按照业务部门和管理支持服务部门两类区分方式，对中国扶贫基金会组织架构进行了一次比较大的调整。调整后的组织架构由业务部门和管理支持部门两大块构成。

业务部门取消了原有的开发部和项目部，新的业务部门由发展策划部（主任由秘书长助理刘文奎兼任）、综合项目部（含天使工程项目、紧急救援项目、新长城项目，主任为盛敏华）、小额信贷项目部（主任为柏铮）、母婴平安120行动项目部（主任由秘书长助理杨青海兼任，主任助理为黄陆川）共四个部门构成。

管理支持服务部门由办公室（行政部，主任华克）、计划财务部（主任耿和荪）、资讯监测研究部（主任朱晓阳）共三个部门构成。

2002年底，全会在岗员工人数从2001年初的26名增加到了36名。

二 建立与管理结构相适应的工作流程制度体系

行政管理制度是促进机构正常、有序、高效运行的保证。在2000年改革前，机构也曾制定了一些制度，但不够完整和严密。2000年开始的改革则开始形成较为完整的与管理结构相适应的工作流程制度体系，制定了《中国扶贫基金会理事工作条例》《中国扶贫基金会行政管理条例》。该体系主要由下列制度构成。

1．工作计划与工作总结制度

该制度是机构运行的首要制度，也可以称为目标管理制度和预算管理制度。该制度要求各部门在每年年底，必须制定出下一年的工作计划和工作目标，同时提出部门年度预算，提交秘书处讨论。秘书处则在综合各部门年度计划的基础上，形成基金会全年工作计划、工作目标和预算，提交理事会审议通过。该计划一旦通过，就成为基金会的法定文件，各部门必须严格遵照执行。年度计划和年度预算在每年年中，由秘书处组织一次中期调整，年底进行最终的检查、总结和财务决算，其结果报理事会审议，并作为对全会工作和秘书处、各部门工作检验和考核的依据。

2．会议制度

会议，是组织、推动机构运行的基本手段。会议的功能是议事，是群策群力，避免个别领导“一言堂”。会议制度是保证决策不走偏，用成果检验机构发展方向的重要措施和规定。会议制度包含以下内容。

（1）理事会和会长会议。制度规定：理事会是机构最高规格的会议，每年召开一次（2010年后根据民政部规定每年召开两次），全体理事、监事参加。其功能是，对机构的发展和有关重大事项进行讨论和决策；对机构的本年度工作进行检查和总结；对下年度的工作计划进行审议和通过。会长会议每季度召开一次，会长、副会长参加，秘书长列席。其功能是，对基金会的季度工作进行检查和评估，对秘书处提出的重大问题进行讨论决定。如有特殊事件，也可由会长召开临时会长会议。

（2）秘书长办公会议。制度规定：常规秘书长办公会议每月召开一次，秘书长、副秘书长、秘书长助理参加，办公室主任列席。其功能是对会内日常管理的重要事务进行讨论和决定。如有特殊事件，也可由秘书长召开临时会议。

（3）年度（半年度）工作总结会。制度规定：年度（半年度）工作总结会由秘书处主持召开，全会人员参加。分别在年中（7月）、年底（12月）召开。对全会工作进行汇报、检查和总结，同时提出下半年或下一年工作计划目标。

（4）月度分析会。制度规定：秘书处分管领导在每月初分别组织各分管部门进行一次部门工作分析会，各部门领导和有关员工，须对上月部门工作情况进行总结汇报，并提出需要解决的问题，在会议上展开分析讨论，形成统一意见。

（5）部门例会。制度规定：部门月例会每月初召开一次。各部门主任召集，全部人员参加。其功能是总结部门前一月工作，研究下月工作计划。部门周例会每周一召开，研究和布置部门本周工作任务。

（6）专题会议。不定期举行。由秘书处召集，有关人员参加。专门对某项业务工作进行研讨。

上述会议讨论情况及结论，均须记录在案，其中会长会议、秘书长会议、年度（半年度）工作总结会、月度分析会情况，均由办公室形成会议纪要，并在会内公开发布。部门会议情况须编写简报，由办公室在所编辑的内部通讯《周讯》和内刊《自立》上刊登。

3．公文处理及印章使用管理制度

该制度是机构处理对外关系重要的责任制度。该制度对基金会及各部门与外界及下属单位往来的公文、函件、传真及会内各部往来的文书，自收发文至归档的全过程进行了具体规范。

①该制度对会发文件、会内报告请示、会议纪要、通知、通报、函、会刊、周讯等主要文件的草拟、报审、报送、签发等制发程序和文件的制作规格、标准进行了详细的规定。

②该制度对公文办理一般包括的登记、分办、批办、承办、催办、拟稿、审核、签发、缮印、用印、传递、归档、销毁等程序进行了详细的规定。

③该制度对基金会内各类印章的保管、使用的责任人、审批程序、检查程序进行了详细严格的规定。

4．因公出差管理规定

该制度具体规定了机构员工出差的计划、申报、批准、费用报销等程序以及具体的出差待遇标准。其重要的内容首先是严格规定了机构员工在地方出差时，不允许让地方政府承担机构员工食宿行等费用，从而在行政上彻底割裂了与地方政府的关系，防止了腐败的产生，凸显了机构文化。其次，还规定了在出差费用标准内，节约费用的50%上交财务部，50%作为节约奖发给个人的制度，鼓励员工发扬艰苦奋斗、厉行节约的传统。

5．文件、档案管理制度

文件管理制度的目的是建立机构的组织记忆系统。该制度具体规定了机构文件的种类、接收文件的流转程序。

档案管理制度具体规定了档案的种类、来源、形成、存档、使用等程序。

上述制度的建立，使机构的文件、档案管理，逐步走向了规范化和科学化，尤其是电子技术的应用，使机构形成了强大的记忆系统，翔实地记录了机构发展的历史过程，为机构留下了宝贵的历史财富。

6．法律事务管理制度

该制度主要解决机构的风险管理问题。它详细地制定了机构在合同审查与管理、法律咨询与培训、项目法律风险评估与控制、法律纠纷与争议处理等方面的制度。

该项制度的建立，有效地保证了机构的各项活动都能够在法制环境下开展，都能得到法律的保护和监督，最大限度地防止了机构内部人员的违规操作，也构筑了防止社会上某些机构或个人企图利用公益机构进行违规或非法活动的堤坝，有效地规避了机构的声誉风险。