第四节 新中国成立后的防灾减灾救灾
1949年10月1日，中华人民共和国成立，掀开了中华民族新的历史篇章，防灾减灾救灾工作发生了根本性改变，体现出了新的时代特征。改革开放以来尤其是党的十八大以来，我国不断总结经验、健全法律法规、完善体制机制、改进方法手段，积极推进防灾减灾救灾体系建设，自然灾害管理水平和应对能力迈上了新台阶。
一、新中国成立后救灾方针沿革
新中国成立以来，党和国家高度重视防灾减灾救灾工作，救灾方针随着社会经济形势的发展进步而不断调整。
1949年，中央政府制定了“节约救灾、生产自救、群众互助、以工代赈”的救灾方针。这个救灾方针出台的历史背景是中华人民共和国刚刚成立，祖国大地百废待兴，资金短缺，物资匮乏，因此这个方针没有明显提出国家对灾区的救济和扶持，而是把节约救灾放到了救灾方针的首位。这个方针是当时国家政治、经济、社会等诸条件的集中体现。
1953年召开的第二次全国民政会议指出了“生产自救、节约度荒、群众互助、以工代赈，并辅之以政府必要的救济”的救灾工作方针。这个方针增加了“辅之以政府必要的救济”的内容，是因为国家经过4年的建设，经济上已经有较大发展，能够在较大比例上对灾区灾民的生活进行适当的救助，而且救济灾民是政府义不容辞的责任，只有充分发挥各级政府在救灾工作中的领导、组织、协调作用，才能取得救灾工作的最佳效果。当时党中央、国务院、内务部凡是下发关于救灾工作的文件，几乎都要强调节约。为了战胜灾荒，中央政府要求，灾区每人每天的口粮平均不到半斤的，国家要尽力供应，保证吃到半斤，灾民要先吃自己的，后吃国家的。节约度荒仍是当时救灾工作的重要内容。
1963年，《中共中央、国务院关于生产救灾工作的决定》指出：“依靠群众、依靠集体力量、生产自救为主、辅之以国家必要的救济，这是救灾工作历来采取的根本方针。”这个方针明确指出要依靠集体力量，因为这时人民公社制度已经确立并发挥了巨大作用。明确指出生产自救为主、辅之以国家必要的救济，是因为国家物力非常有限，不可能全面铺开，做不到平均救助，只能对重灾区实施一定比例的救助。
1983年，第八次全国民政会议提出了“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针。这个方针具有一个显著的特点，就是在“辅之以国家必要的救济”之后，又增加了“扶持”二字，增加的虽然仅仅是两个字，但却是救灾工作在认识上的一个飞跃。因为单单救灾，不能使灾民从根本上摆脱贫穷，必须把“必要的救济”和“扶持”结合起来，把“输血”和“造血”结合起来，通过对灾民实施政策、资金、技术、资料等各方面的扶持，使他们积极发展商品生产、增加收入、增加积累、脱贫致富，从根本上提高抵御灾害、战胜灾害的能力。
1997年，国务院明确提出抗灾救灾坚持“防御为主、救助为辅、自力更生、生产自救、恢复生产、重建家园”的方针。这个救灾方针第一次提出灾害防御、恢复生产和恢复重建的内容，对救灾工作是一种认识上的完善，即灾害救助是包括救助准备、应急救助、灾后救助、恢复重建全过程的救助活动。
2006年召开的第十二次全国民政会议提出，救灾工作方针为“政府主导，分级管理，社会互助，生产自救”。这个方针和其他几个方针相比具有本质上的进步和飞跃。这个方针第一次明确了政府在救灾工作中的主导地位。政府掌握着国家主要的财力物力，只有政府才最有能力有条件组织开展最有效的救灾工作。救灾工作又涉及方方面面，只有政府才能统筹兼顾，协调八方，调动一切积极因素，使救灾工作全面、协调、高效地开展。这个方针明确指出要分级管理，是因为经过几十年的建设，特别是经过改革开放，各地经济都有了较大发展，各级政府都有了较强的组织救灾的能力，一般的灾害地方政府就可以组织救灾了，上级政府特别是中央政府没有必要参与进来一起组织救灾，分级管理是我国救灾工作的又一大进步。
2010年实施的《自然灾害救助条例》规定，自然灾害救助工作遵循“以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的原则。这个基本原则突出强调了“以人为本”的工作理念，要求把确保人的生命安全放在首位，从受灾人员的实际需求出发更好地谋划和落实灾害救助工作，切实维护好受灾人员基本权益，保障好基本生活。
2016年发布的《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》明确提出，防灾减灾救灾工作要坚持以人为本，切实保障人民群众生命财产安全；坚持以防为主、防抗救相结合；坚持综合减灾，统筹抵御各种自然灾害；坚持分级负责、属地管理为主；坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与。这个指导方针要求牢固树立以人为本的理念，把确保人民群众生命安全放在首位，保障受灾群众基本生活；高度重视减轻灾害风险，增强全社会抵御和应对灾害的能力，综合运用各类资源和多种手段，强化统筹协调，科学应对各种自然灾害；中央发挥统筹指导和支持作用，各级党委和政府分级负责，地方就近指挥、强化协调并在救灾中发挥主体作用、承担主体责任；坚持各级党委和政府在防灾减灾救灾工作中的领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用；注重组织动员社会力量广泛参与，建立完善灾害保险制度，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。这个指导方针充分体现了习近平总书记系列重要讲话精神的实质，是未来一段时间我国防灾减灾救灾工作的基本遵循。
二、我国防灾减灾救灾工作主要成就
中华人民共和国成立后，我国的防灾减灾救灾工作取得了举世瞩目的成就。改革开放以来尤其是党的十八大以来，党和政府把防灾减灾救灾作为实现经济社会可持续发展总体目标的重要保障，坚持以人为本，把维护灾区群众生命安全放在第一位，成为党治国理政的核心原则。针对严峻的自然灾害形势，党的十六届六中全会提出“全面提高国家和全社会的抗风险能力”的战略目标；党的十七大将以民生为重点的社会建设摆在更加突出的位置，明确提出“强化防灾减灾工作”；党的十八大报告把健全防灾减灾救灾体制作为公共安全体系建设的重要内容，提出了明确要求；党的十九大报告明确提出“提升防灾减灾救灾能力”。在党中央、国务院坚强领导下，我国防灾减灾救灾的内涵不断深化，理念不断更新，防灾减灾救灾工作取得重大成就，积累了应对重特大自然灾害的宝贵经验，国家综合减灾能力明显提升。
第一，基本形成了灾害管理法律体系。近年来，我国进一步强化依法治国理念，坚持依法行政，贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》和自然灾害救助、抗旱、地质灾害防治、气象灾害防御、森林防火、野生动物疫源疾病监测防控等法律法规，灾害管理法律体系进一步完善。建立健全《国家突发公共事件总体应急预案》和灾害救助、防汛抗旱、地震应急、突发地质灾害、森林火灾、农业灾害、渔业灾害、动物疫情、草原火灾虫灾、海洋灾害、环境事件、市场供应、公路交通等应急预案，预案的实用性、可操作性不断增强。总体上，中国防灾减灾救灾工作实现了有法可依、依法管理，科学化、规范化、标准化水平不断提高。
第二，建立了科学有效的体制机制。确立了统一领导、分级负责、属地为主、社会力量广泛参与的灾害管理体制，灾害应急响应、灾情会商、专家咨询、信息共享和社会动员机制逐步完善。建立了救灾预警、应急救助、过渡期救助、灾损评估、恢复重建相衔接的自然灾害救助制度。
第三，构建了坚实有力的减灾救灾保障体系。形成了以解放军、武警、公安消防为突击力量，以医疗、救护、搜救和防灾减灾科研、管理等机构人员为专业力量，以社会工作者、志愿者和基层灾害信息员为辅助力量的防灾减灾救灾队伍。建立了分级负担、财力与事权基本匹配的防灾减灾救灾资金保障体系。初步建成了政府为主、社会为辅、军民兼容、平战结合、中央和地方合理布局的救灾物资储备网络，高分卫星、北斗导航和无人机等高新技术装备广泛应用，重大水利工程、气象水文基础设施、地质灾害隐患整治、应急避难场所、农村危房改造等工程建设大力推进，设防水平大幅提升。
第四，增强了自然灾害综合防御能力。实施了系列重大减灾工程，包括南水北调东中线一期工程、黄河下游堤防建设、东北地区“三江”干流治理、治淮19项骨干项目、西南重点水源工程、“三北”防护林建设、京津风沙源治理、天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、城市应急水源地建设、农村饮水安全、病险水库除险加固、山洪灾害防治、农村危房改造、中小学危房改造、中小学校舍安全、应急避难场所建设等。加强气象、水文、地震、地质、海洋、环境、森林、草原等灾害监测预警预报体系建设。
第五，提升了全社会防灾减灾意识。防灾减灾宣传教育更加普及，以“防灾减灾日”等为契机，积极开展丰富多彩、形式多样的科普宣传教育活动，防灾减灾意识日益深入人心，社会公众自救互救技能不断增强，全国综合减灾示范社区创建范围不断扩大，城乡社区防灾减灾救灾能力进一步提升。
第六，拓展了防灾减灾救灾国际交流合作。与有关国家、联合国机构、区域组织等建立了良好的合作关系，向有关国家提供了力所能及的紧急人道主义援助，并实施了防灾监测、灾后重建、防灾减灾能力建设等援助项目，积极参与国际减灾框架谈判、联合国大会和联合国经济及社会理事会人道主义决议磋商等，务实合作不断加深，有效服务了外交战略大局，充分彰显了我负责任大国的形象。
三、我国防灾减灾救灾工作面临的挑战与出路
现代社会的风险在逐渐增多。近年来发生的自然灾害事件、食品药品安全事件、生产安全事件、环境污染事件，比如上海外滩踩踏事件、长江“东方之星”沉船事件以及天津港特大火灾爆炸事故等，给人民群众的生命财产安全带来了巨大的伤害。这些安全问题可能是区域性、局部性或行业性的问题，但是，在当代信息化、城市化、全球化的发展中，其影响力会迅速蔓延到周边地区，蔓延到多个领域和人群，从而引起社会的恐慌与不安，影响全社会的稳定，对经济社会的持续发展构成重大威胁。因此，在看到我国防灾减灾救灾工作取得巨大进步的同时，我们还应该清醒地认识到，与人民群众日益增长的安全需要和严峻的自然灾害形势相比，我国防灾减灾救灾工作还存在很多短板和不足，主要表现在以下几个方面。
第一，防灾减灾救灾基础依然薄弱。重救灾、轻减灾思想还比较普遍，一些地方城市高风险、农村不设防的状况尚未根本改变，基层抵御灾害的能力仍显薄弱，革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区因灾致贫、返贫等问题尤为突出。
第二，防灾减灾救灾体制机制与经济社会发展仍不完全适应，应对自然灾害的综合性立法和相关领域立法滞后，能力建设存在短板，社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥，宣传教育不够深入。
第三，经济社会发展对防灾减灾救灾工作提出了更高要求。如期实现“十三五”时期经济社会发展总体目标，健全公共安全体系，都要求加快推进防灾减灾救灾体制机制改革。
第四，国际防灾减灾救灾合作任务不断加重。国际社会普遍认识到防灾减灾救灾是全人类的共同任务，更加关注防灾减灾救灾与经济社会发展、应对全球气候变化和消除贫困的关系，更加重视加强多灾种综合风险防范能力建设。同时，国际社会更加期待我国在防灾减灾救灾领域发挥更大作用。
未来一段时间，我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和落实新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，贯彻落实《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，正确处理人与自然的关系，正确处理防灾减灾救灾与经济社会发展的关系，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，切实提高防灾减灾救灾工作规范化、现代化水平，推动构建人类命运共同体，走出一条中国特色防灾减灾救灾之路，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。