全书摘要

鉴于我国现行的财税体制和价格形成机制存在诸如设置不合理、政策目标冲突、市场竞争不足、环境外部性严重以及行政干预过度等问题，中国政府已经多次强调要对当前制度进行改革以实现国民经济的绿色化。本书将响应改革号召，对绿色财税和绿色价格体系进行顶层设计，明确价税财联动的机制及路线图，为我国实现经济的绿色化改革提供建议。

绿色财税和绿色价格体系的改革是牵一发而动全身的，对生产者、消费者、整体国民经济、政府财政收入以及财政支出等都会产生重要影响。过去的改革方案重总体、轻部门，重改革收益、轻改革成本，其结果就是决策者对改革方案有疑虑。另外，不对利益相关方进行改革的政治经济学分析，对改革的收益方和受损方缺少扎实的分析，因此造成了在政策形成和推进过程中，对支持者和反对者的博弈策略缺少了解。此外，价格形成机制的改革又和财税体制的改革相互关联，因此需要进行整体设计，这其中首先要处理的就是财税体制与价格形成机制的不协调问题，现有价格体系和财税体系分属不同的部门管理，这些部门分头推出政策并独立实施，各自有一套政策制定程序及实施机构，虽然有部门间的协调机制，但仍然有很多不能衔接和不能协同的地方，甚至有些政策目标是相互冲突的，各自向社会传递的信号甚至有相互冲突和混乱的地方，需要对其进行深入的分析和评估，才能为解决问题奠定良好的基础。例如，税改带来税收增加和污染减少，因此，财税部门和环保部门是支持的，但税改对物价水平（CPI或者PPI）稳定会造成何种冲击？如何缓解改革给发改委的物价调控任务造成的冲击？税改可能加重企业以及居民的负担，如何缓解对企业造成的冲击？如何缓解工信部对改革影响经济增长的担忧？另外，税改会影响国内生产者的国际竞争力，从而危及出口增长，如何缓解商务部的疑虑？此外，现有财税体制沿袭了过去在特定经济水平和发展阶段制定的一些规则，与当前的社会发展水平并不匹配，因此需要对其进行改革。例如针对低收入阶层的补贴是否应当落实到产品？税收的地方中央分成规则如何制定？新税种应当在什么时机提出和完善？税制改革如何实现整体调整以达到税收中性？这些都是在绿色财税体制和绿色价格体系的整体设计过程中需要关注的问题。

通过对国外经验以及国内外研究的总结，结合我国当前财税体制及价格形成机制所存在的问题，我们提出绿色财税和绿色价格体系设计的基本准则为：权责分明、提高效率、兼顾公平。

权责分明也就是说要通过“污染者付费”及“资源使用者付费”的原则来明确造成环境污染和资源损耗的责任主体，实现外部性的内部化。将这一原则进行推广，可以实现对于任何一种商品，其生产过程中所有的环境投入与其他要素（资本、人力、土地）投入一起能够被价格所反映，这样就将绿色要素包含在了价格之内。从财税体制的角度出发，责任主体所造成的环境成本可以通过绿色税负的形式支付，这就要求在税制设计过程中准确核算环境污染和资源耗损的外部性代价；而从价格体系的设计角度出发，通过财税政策内部化以后的外部性代价必须能够通畅地传导到价格当中，只有这样，才能使消费行为的真实代价得到反映。

从整体经济角度出发，绿色财税体制和绿色价格体系的目的是提高效率、增加社会总体福利。但是，这里所考虑的效率和福利不仅应关注传统经济核算体系中的商品和服务，而且还应当包括在过去被忽视的环境质量和资源稀缺性。从另一个角度看，现行财税体制和价格形成机制的一个重要缺陷正是由于环境和资源价值没有得到真实反映，商品市场的供给和需求没有办法形成一个合理的价格并引导环境要素的适量投入，因而无法实现经济活动的绿色效率。因此，绿色财税和绿色价格体系改革的目标是实现经济的绿色效率并获得最大的绿色福利，而为了实现这一目的，现行的一些普遍使用的、以传统经济效率为目标的政策工具必须做出调整。

财税体制和价格形成机制的改革从根本上来说是对资源分配范式的改革，其除了追求效率的提升外，还致力于实现公平。当然，与效率这一具有相对明确定义的实证概念不同，公平作为一种规范性的概念，在很多情况下定义模糊甚至会引起争议，因此常常导致不同政策制定者由于价值观差异而产生分歧。然而，即使在考虑到这些价值观差异的基础上，人们对于公平的理解仍然是存在一定程度上的一致性的，例如缩小极端贫富差距的做法在一般情况下应当受到大多数政策制定者和民众的支持（无论基于何种立场，即使对于一部分极度富裕的阶层而言这会使得其直接利益受损）。因此，合理的绿色财税体制需要通过不同形式的补贴政策来兼顾不同收入阶层或者不同行业之间的公平。

当前财税体制的主要问题存在于两个方面：一是现有税制设置，特别是资源税和环境税制度的设置，在规范性、税率、涵盖范围、征收方式等多方面存在不合理之处；二是政府现行的不同财税政策在一定程度上具有不一致性，不能很好地提高企业的资源使用效率并激发企业的创新活力。

针对税收政策，主要的改革手段包括：税费整合，规范征收；扩大绿色税收覆盖范围，对所有绿色要素投入进行计征；根据资源真实成本与环境损失真实代价核算最优税率，使外部性完全得到内部化；采取从价计征方式。除了上述具有针对性的改革措施以外，新绿色税收的引入对经济进行了外部性的纠正，但原有税收项目的存在仍然会导致全社会的无谓损失，因此，考虑到新绿色税收带来的税收收入规模，应该相应减少传统税收（例如增值税）的征收，这样可以减少整体税收的无谓损失。

在财政政策方面，为了实现绿色效率，需要对现有的环境修复支出机制、环境破坏补偿机制、绿色产业补贴机制、新技术研发支出机制以及对低收入阶层的补贴机制进行调整并综合运用。过去几年大范围的雾霾让人们对于环境破坏问题的跨区域特性有了更加深刻的理解，例如一个地区的经济活动所引起的废气排放既有可能导致当地的空气污染，又有可能通过大气输运引起其他地区的空气质量下降，反过来看任何地区的污染物质也既有可能来自本地，又有可能由外地输入进来。因此，环境修复支出和环境破坏补偿政策的实施需要具有全局性，不应局限于财政收入和财政支出的当地收支平衡，而是要根据实际经济活动和环境影响来进行安排。对绿色产业进行补贴的原因是这些产业的发展导致了正的外部性，而生产者没有办法从这种正的外部性中获得经济补偿，因此导致绿色产业的发展滞后，所以要通过补贴的形式引导其合理发展。但是，过去由于绿色税收制度的不完善，特别是环境和资源税的税率过低，生产活动的外部性没有得到完全的内部化，导致传统产业的生产成本低于真实社会成本，在这种情况下为了使新能源产业和绿色产业能够与传统产业进行竞争，就需要过度的产业补贴，而这种过度的补贴反过来又导致新能源和绿色产业的生产成本低于真实社会成本，这同样会导致全社会的福利损失。因此，绿色税收的合理设置和严格执行与绿色补贴的实施需要同时进行，只有这样，才能够引导生产者进行合理的社会生产。新技术研发过程与绿色产业发展一样存在正的社会外部性，因此政府不进行干预的话会导致市场失灵，但是与绿色产业的发展不同，技术研发的产出具有较大的不确定性，因此需要一个专业的科技委员会来对技术研发的合理投入进行评估。最后从对低收入阶层的补贴角度看，过去很多政策都将补贴落实到产品上，但是这种补贴方式潜在的问题有两个：第一个问题是这种补贴行为的累进性导致大量补贴被浪费到非目标阶层身上，反而加剧了社会贫富分化，例如在当前工业电价对居民电价的交叉补贴方面，由于高收入家庭的人均用电量大于低收入家庭，所以更多的补贴其实是给予了富人而不是穷人；第二个问题是不同人的效用函数差别导致其对所补贴产品的需求不同，例如居住地离办公地距离较远者偏向于交通补贴，而在家办公者希望获得更多的电力补贴。鉴于上述两个问题，针对产品的补贴可能导致社会财政资源的浪费，因此我们建议在未来改革过程中将财政资源直接落实为对需要补助人群的直接财务补贴，这样能够更加有效地使用财务资源。

除了上述政策外，为了达到使经济活动绿色化的目的，税收、补贴、可交易配额制度等政策工具应该根据具体情况的不同组合使用：在能够明确发展方向且暂时成本较高的行业实施税收和补贴政策；在经济成本不易于核算但是定量目标确定的领域适合实施可交易配额制度；为了鼓励新生绿色产业的发展，可以组合使用补贴和额外配额手段；另外，在价格弹性较小的领域为了避免过高的税赋对居民福利的影响，使用配额制度也是一种合理手段。最后，需要保持制度的一致性，应该避免相互矛盾的制度，特别是中央和地方冲突的制度（例如中央的税收制度和地方的保护主义的对立），这样才能向社会传递出一致的利于绿色可持续发展的信号；当然，由于组合政策工具的使用，在一些复杂的情形下可能会出现不同政策工具在一定程度上存在目标冲突的情况，这时应该通过官方媒体给予民众一个准确的信号，避免舆论猜测。

我国现行价格形成机制面临的主要问题有三个：首先是许多产品的价格不是以竞争性的方式形成的，这导致了价格不能反映生产成本，垄断等因素人为地扩大了价格和成本之间的差别，形成无谓损失；其次，大量物品，尤其是资源型大宗商品，由于生产和消费过程中的外部性，其价格同样无法完全反映成本，导致资源浪费以及福利损失；最后是我国在资源产品定价中的过度行政干预导致财税政策目标无法有效地向最终价格传导。

对价格形成机制的改革需要与市场政策和税收政策相互配合。针对市场竞争不足的问题，政府需要降低行业进入门槛甚至主动引入竞争主体，例如在电力市场上，政府可以通过行政命令的形式对电网企业的输电、调度、售电、配电等不同功能进行拆分，让电网企业仅仅保留在输电服务上的垄断，并对输电服务进行成本核算以确定合理价格，这样既能够减弱电网企业的垂直垄断力量，使市场更具有竞争性，又能够使自然垄断产品的生产具有效率。社会外部性存在的领域，则需要实现税制的改革，使得外部性能够被完全内部化，这样外部性不但会被反映到生产成本当中，而且能够进一步被反映到商品价格当中。而当前过度的行政干预很大程度上就是由税收制度和财政制度的不完善导致的，因此在上述财税政策改革完成后，很多行政管制也可以名正言顺地退出。

从顶层设计角度看，绿色财税体制与绿色价格形成机制是相互关联、相互影响的，因此其建立并不是各自政策的独立设计与简单拼凑，而是需要在明确政策目标后进行全局设计，统筹使用税收工具、财政工具、价格工具等不同手段。但是，为了维护经济的稳定发展以及减少改革阻力，与全部推倒、重新建设的手术式改革方案相比，我们认为对当前财税体制和价格体系进行渐进式的改革更加容易实现。因此，需要针对现有财税体制和价格体系所存在的关键问题实施相应改革性措施，并根据不同政策的迫切程度、实施难易程度、实施周期、实施成本等不同因素进行渐进式的政策安排。

根据改革需求和上述分析，我们归纳出十二项主要的潜在改革措施，分别是整合绿色税收与收费、扩大绿色税收覆盖范围、提高绿色税收税率、从价征收绿色税收、降低其他税收税率、调整环境修复支出机制、调整环境补偿支出机制、调整绿色产业补贴机制、调整研究与开发支出机制、调整低收入阶层补贴机制、提高部分产业竞争性和去除过度行政干预。表摘—1总结了上述潜在改革措施的主要支持者、主要阻力、紧迫性、难度。

根据主要改革措施的基本特征，整合绿色税收与收费和从价征收绿色税收分别因为其改革紧迫性高和改革阻力小可以作为最优先改革措施；调整环境修复支出机制和调整环境补偿支出机制由于紧迫性较高而改革难易程度适中因此可以作为优先改革政策；提高部分产业竞争性的措施虽然改革阻力较大，但是由于其改革紧迫性较高且改革周期较长，因此也应当优先实施；随后进行改革的措施应当包括扩大绿色税收覆盖范围、提高绿色税收税率、降低其他税收税率、调整环境补偿支出机制以及调整低收入阶层补贴机制，这些措施或是因为改革紧迫性较低，或是因为改革难度较大而导致改革优先程度较低；调整研究与开发支出机制由于改革紧迫性较低而被安排到较后进行，而去除过度行政干预的改革因为需要一些前期改革（例如税费整合）作为铺垫，因此可以最后进行。综合上述措施的基本特点及其政策设计和实施周期长短，我们认为可以根据表摘—2所示的改革路线图来实现在未来的两个五年计划中完成绿色财税与绿色价格体系的改革。

注：☆代表政策咨询与制定；○代表政策开始实施；◎代表政策调整与完善；●代表政策实施完成。

按照该改革路线图实施绿色财税与绿色价格体系的改革，我们将于“十三五”期间先后完成从价征收绿色税收、整合绿色税收与收费和调整环境修复支出机制这三项措施；调整环境补偿支出机制和调整绿色产业补贴机制这两项措施将于“十四五”的第一年完成；扩大绿色税收覆盖范围、提高绿色税收税率和降低其他税收税率这三项涉及税收规模调整的措施将于“十四五”的第二年同时完成，这样也有利于财税部门的预算平衡；“十四五”的第三年将完成调整低收入阶层补贴机制和提高部分产业竞争性这两项改革措施；而在“十四五”的最后两年将先后完成调整研究与开发支出机制和去除过度行政干预的改革措施。