四、结语
农村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础,其核心是改革创新和完善村民自治这一我国农村基本政治制度。当前,农村基本公共服务供给不足、养老医保等社会保障水平不高、农村“空心化”、农村建设缺乏主体、“三留守”人员处境困难、赌博风气蔓延等问题成为乡村治理的难点,依靠政府自上而下的行政管理难以解决,必须唤醒村民的主体意识。[22]村民委员会虽然不属于行政机关,但办理本村的公共事务和公益事业,其与村民之间既有管理与被管理、也有服务与被服务的关系,属于公共行政的范畴。随着公共权力的扩张,行政主体理论应当顺应新的发展,进行创新。
2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》,指示健全农村基层民主管理制度。以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,探索村民自治的有效实现形式。探索以村民会议、村民代表会议为载体,创新村民议事形式,完善议事决策主体和程序,落实群众知情权和决策权。建立务实管用的村务监督机制,理顺村务监督机构与其他村级组织的关系,切实发挥村务监督机构作用,落实群众监督权。积极探索村民议事会、村民理事会等协商形式,重视吸纳利益相关方、社会组织、驻村单位参加协商。研究明确村党组织、村民委员会、村务监督机构、农村集体经济组织的职能定位及相互关系。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区,探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能,开展实行“政经分开”试验,完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。
重农固本是安民之基,作为我国社会主义民主制度的重大发展,村民自治开辟了广大村民依法自治和直接民主的新道路。习近平总书记强调,要坚持和完善基层群众自治制度,按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主。[23]民法总则授予村民委员会与村集体经济组织特别法人的资格,今后需根据二者新的职能定位,在理论上深入研究村民自治权的权利属性,完善村民委员会行政主体地位的相关立法,才能共建农村基层治理工作的法律基石。
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