一 小村庄开启大改革

（一）我国林权制度回顾

在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而忽视了其中还包含着林地制度。^[2]事实上，在中国的现有土地面积中，耕地约有18亿亩，而林地面积却有43亿亩，林地是耕地面积的2.4倍，其中属于农村集体所有的林地有27.37亿亩，占我国森林面积的63.65%，涉及农民4亿多。^[3]林地和耕地一样，在农民的生计中占有重要的地位和作用。凡是森林茂密的地方，也通常是所谓的贫困山区，山高林远、交通不便、基础设施薄弱、生产力低下、经济社会发展落后。林地经营的好坏是影响农民生计的重要因素。林权制度改革前，由于受林地使用权物权化依据的制约，林地所有权与使用权分离的艰难性、林业生态与经济效益之间的矛盾突出，决定了中国集体林权制度改革的必然性和艰难探索。

新中国成立以来，我国集体林经营制度大体经过四次变动：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”，即稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制。这四个阶段的林权制度改革是各个时期经济社会发展的历史产物，不同程度地推进集体林业发展，对经济社会发展和生态建设做出了一定贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，也严重制约了林业生产力的发展。资料显示，到20世纪80年代中期，全国集体林区蓄积量在300万立方米的林业重点县，由50年代的158个减少到不足100个，能提供商品林的县由297个减少到172个。全国第三次森林资源清查，南方集体林区活立木总蓄积量较第二次清查时减少了1.8亿多立方米。也正因此，国家出台林业“三定”方案：稳定85%林权为集体所有；划定15%为林农自留；确定集体林要由村集体所有，由村集体分配至每户负责管护，各有各的责任区。缺少收益权利，却担管护责任，导致林农根本不愿意去管理。

在实行集体林统一经营的年代，集体林砍伐销售采取的是计划经济办法，由当地林业局统购统销。林业部门定好一个价格向村里采购（俗称山价款），村里再组织村民或村里的林场采伐。而这个山价款中还含有一部分要作为村集体收入，最后林农实际到手的收入并不多。而林业局采购来的木材销售到市场时，依据的又是市场价——这就是“剪刀差”，差出来的这些利润，要养林业系统职工，也是县财政的来源。^[4]据资料显示，像武平这样的山区林业县，最高峰时“木头财政”所得，占当地财政收入四成以上。直至21世纪初，由于既没收益权，又不走市场价，人称“八山一水一分田”、中国南方重点集体林区的福建，虽然没有出现大规模乱砍滥伐的现象，但占全省面积八成以上的山却是一片死寂；占了全省人口总量七成以上的山区林农，收入与沿海居民差距逐年加大。据统计，1991年时福建南平、龙岩、三明、宁德四个山区市地区生产总值占全省比重为33%，到2003年下降为22%；沿海与山区的城乡人均收入比1985年时为1.87∶1，到2004年时扩大至2.73∶1。^[5]农民在林业中的利益和诉求没有得到应有的重视和尊重，更谈不上林业生态资源价值的实现。推进新一轮集体林权制度改革势在必行。

集体林权制度改革是把农村土地改革从耕地向林地的延伸，本质上是一次林业经济利益在各主体之间的重新分配与再调整。通过均山分林到户改革，从“承包”到“均山分林”的跨越，以明晰产权的方式，确立了农民的经营主体地位，使农民获得了重要的生产资料。2001年集体林权制度改革开始于福建武平，不同于前几次林地制度变革政府主导型的色彩，这一轮集体林权制度改革较多地尊重农民的愿望和利益，使农民参与到了集体林权的决策和实施中来。农民在集体林权制度改革的过程中发挥着主体作用，是林改的原始动力，也是林改政策的目标群体。

林改的目标就是更好地实现国家政策与农民需求的均衡发展。为此，有学者指出，“林地制度在村级实践中，其具体经营模式的选择是国家正式制度和村庄非正式制度共同作用的结果。新集体林权制度安排，并不是国家力量单方面所能决定的，最终还是取决于国家力量、林地经营者、村干部和村民群体所蕴含的民间非正式制度力量的博弈而形成的合力”^[6]。

堪称一场革命的林权改革不仅使农民在林改中的利益和诉求得到了应有的重视和尊重，而且对党政部门、各级干部、社会公众等各类群体产生了内化于心、外化于行的深远影响，这是我国改革开放40年值得总结的宝贵经验。

（二）捷文村开启大林改

武平县万安乡有个小村庄，叫捷文村。它地处省道306线旁，距乡政府所在地7.5千米。村子不大，全村有5个村民小组，153户579人^[7]，林地面积26763亩，其中商品林面积24876亩、生态公益林面积1887亩，人均森林面积46.2亩，是万安乡人口最少、森林资源最丰富的村。与许多山村一样，捷文村祖祖辈辈靠山吃山，20世纪90年代，林中树木被砍了无数，村集体账目竟还倒欠28万元。总的说来，捷文村作为典型的林区村所面临的困境代表了同时期许多林区村共同面临的问题，集体统管山林的运行模式导致了农民理性与集体理性的不一致。林农并非仅仅作为制度安排的影子而消极存在着，他们有选择性、自主性，并且对制度产生影响。农民的行为是一种自觉的制度变迁行为。但是，农民的行为确实使管理者意识到政策和体制的不合理性。面对困局，捷文村村民和村干部做出了石破天惊的行为选择。

图1-1 武平县捷文村

林改一触即发。20世纪90年代，放眼整个龙岩，严重的乱砍滥伐现象令龙岩市委、市政府焦头烂额。为此，龙岩市率先进行“放开林木经营权”改革，全市林业系统“自己砍了自己一刀”：全面取消林木统购统销政策、裁撤全部乡镇采购站，把“剪刀差”还给林农。可市场价的利润到了村里，在有的地方又成了村干部截留乃至瓜分的“肥肉”，落到林农手中的仍是“零头”。1999年1月7日，龙岩市委一号文件提出“深化林业经济体制改革”。同年7月，市林委在给市人大的《关于深化林业经济体制改革的报告》中，提出“林权改革”。^[8]这份连红头文件都算不上的报告，成了武平县开展集体林权制度改革的唯一依据。

2000年，国家林业局推行换发全国统一式样的林权证，但此次“换证”仍只是对以往集体林再次确权，产权问题上并未松动。2001年4月，福建省林业厅组织开展换证试点，武平县被确定为试点县之一。“要试就试出点新东西来，最好要在产权制度上做点文章。”时任武平县委书记严金静说的“试出点新东西”，就是许多林农一直想说却没敢说出来的“把集体林权分到户”。2001年6月的一个晚上，当时的村支书李永兴到邻村串门，恰好遇到县林业局和镇里干部讨论“到底选哪个村试这件事情”。这不正是整顿村里林业秩序的好机会，李永兴当即向镇领导表态，捷文村愿意试点。

2001年6月，武平县委、县政府组织工作队蹲点捷文村开展集体林地林木产权改革工作试点。捷文村村民欢欣鼓舞，村小组会、村民代表会、全体村民会议，所有人都积极参加，几乎没有人缺席。会议讨论的焦点主要集中在“山要怎么分，山要由谁分”等林改方向性问题上。在广泛调查研究、充分尊重群众意愿的基础上，武平提出“山要平均分，山要群众自己分”的正确抉择，把集体山林按人口平均分配到户，破天荒的改革从捷文村率先开始。不到两个月，村里就根据县林业局和五个自然村群众的意见，整理出了一套分配方案：“四权”中，林地所有权仍归集体所有，其他三权归林农；户户都要分，期限为50年；界线以当年集体林时每户的责任区为依据；村里的公益林一起分配，专门用于对新增人口和林地面积较小的人家进行“补瘦”；按山林肥瘦程度分为四个等级，每年每亩向村委会上交0.5～1.5元的林地租金。之后，又用了不到两个月，村两委带着林业技术人员走遍全村每座山头，为全村164户人家勘定分界、勾画四至（详见表1-1）。

表1-1 2002年捷文村集体林已确权面积

2001年12月30日，捷文村村民李桂林领到了全国第一本新版《中华人民共和国林权证》，上面清清楚楚标注着“林地使用权、林木所有权和林木使用权归林农李桂林所有”。就这样，小村庄开启大改革，捷文村意外地走进了历史的画卷（见图1-2）。

图1-2 捷文村村民李桂林展示个人持有的全国第一本新版林权证

武平县以其“耕者有其山”的模式和先行先试的精神而得到认可。作为我国林改策源地，捷文村的集体林权制度改革具有很强的先导性、典型性和示范性。武平林改经验由此逐步向全省、全国铺开，武平最早提出的“四权”等林改模式和工作机制被吸纳进中共中央、国务院2008年6月出台的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，成为国家林改举措。武平被誉为“全国林改第一县”。

（三）由点到面探路示范

2001年以前，武平县和全国大小林区一样，尽管相继开展了林业“三定”、落实完善林业生产责任制等改革工作，但由于没有触及产权问题，集体林产权不清、经营主体不明等体制机制问题一直没有解决，严重挫伤了林农的积极性。林业发展存在“乱砍滥伐难制止、林火扑救难动员、造林育林难投入、林业产业难发展、望着青山难收益”等五大难题，这在当时也是全国林业的普遍困境。林改先行破题的形势迫切、势在必行，可以说武平林改是现实问题倒逼出来的。

“五大难题”，根在集体林权制度。为了破解这些难题，2001年12月，捷文村均山到户之后，武平县委要求每个乡镇书记都要抓一到两个村进行改革探索。县委、县人大、县政府、县政协为此派出多批人马到捷文和其他试点村调研，形成调查报告，几上几下，多次讨论。2002年4月，武平召开集体林权制度改革工作试点动员大会，县委、县政府正式出台《关于深化集体林地、林木产权改革的意见》，从产权入手部署推进林改工作，武平“抢跑”了第一步。随之形成了以“四权”（即“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”）为主要内容的武平林改模式，形成“县直接领导，乡镇组织实施，村具体操作，部门搞好服务”的林改工作机制。

在既没有上级授权，更没有其他地方经验可借鉴的情况下，武平全县上下顶着巨大压力铺开了全县的林改工作，在全国“领跑”第一步。山分了，林权证发了，但没有上面的红头文件，发下去的证算不算数，分下来的山会不会被收回，武平人的心始终不踏实，这可是像当年安徽小岗村分田到户一样的大事，当不了先锋就要成先烈。

在集体林权制度改革最关键的时刻，2002年6月21～22日，时任福建省省长的习近平到武平调研工作。武平是距离省会福州最远的县城之一，那时高速公路还没有开通，从福州到武平单程需要走整整一天时间。这已是习近平就任省长两年多来第四次来到武平。一进武平，习近平就走村入户开始调研，并在城厢乡召开了基层干部群众座谈会，做出了“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样，从山下转向山上”的重要指示。^[9]这一历史性决定为林改一锤定音。

2002年8月，习近平再次对集体林权制度改革做出指示：“林改的方向是对的，要脚踏实地向前推进，让老百姓真正受益。”武平县委、县政府以习近平同志的重要指示为指引，开始在全县全面推进集体林权制度改革，先行先试的“四权”改革和林改工作机制逐步在全县全面展开。

由此，中国集体林权制度改革在福建拉开大幕：2003年，福建全省推进集体林权改革；2006年，福建深化集体林权改革并得到中央认可；2008年，全国集体林权改革全面启动。武平创新的林改“四权”改革模式和工作机制，被2003年4月4日福建省政府出台的《关于推进集体林权制度改革的意见》吸收借鉴。2008年6月8日，中共中央、国务院出台的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》再次将武平提出的“四权”改革和工作机制写入文件，武平林改经验在全国落地生根。2017年，汪洋同志在全国深化集体林权制度改革现场经验交流会上强调：“武平是习近平总书记在福建当省长时亲自抓起、亲自主导的集体林权制度改革的发源地。这次全国深化集体林权制度改革现场经验交流会在武平召开，重走习近平总书记当年推动集体林权制度改革之路，帮助我们更深刻、更系统、更全面地领会习近平总书记关于生态文明建设的一系列新理念新思想新战略，为我们持续深化集体林权制度改革提供了强大的思想武器。”

从“承包”到“均山分林”的跨越，是武平实现林地承包经营权的制度创新。由于武平县是全国最早推行林改试点的县，没有改革先例可资借鉴。试点对于林改方案进行了各式探索，以各种形式将林木产权有偿转让到户或联合体，大致采取了招标转让、协议转让^[10]、股份合资转让等形式。村集体实行均山这种形式，就是家家户户都有山。均山到户使耕者有其山，实现了林农的林地承包经营权，成为以公平促进效率提升的起点。