1.2 中国政府职能转变：需要解释什么？
1.2.1 政府职能的界定
1.2.1.1 政府职能的理论界定：反思
任何科学的经验研究都是从对概念的明确界定开始的，它不仅界定了研究的对象，也界定了研究的视角。那么，对于我国政府职能转变的研究，当学者们在讨论政府职能或政府职能转变时，他们在讨论什么？总体来看，由于研究视角的差异，不同学者对我国政府职能的概念以及内容的界定都存在着非常大的差异。很多学者基本上是在规范性意义上界定政府职能的，即“政府之作用”，讨论的是政府在公共事务治理中“应该做什么，不应该做什么”（张国庆，2000）。如是，政府职能是指“政府在行使行政权的过程中管理职责与功能的统一”（沈荣华，1999；侯保疆，2002），其主要包括四个方面：政治职能、经济职能、社会管理职能和文化职能（沈荣华，1999）。在此基础上，“政府职能转变就是指政府的职责与功能的转换、重组与优化”（沈荣华，1999；侯保疆，2007）。这包括狭义的和广义的转变，“狭义的仅指政府职能范围的转变”，广义的转变“还包括政府职能实施工具和政策手段的转变，即政府管理方式的转变”（张志敏，2009）。一般而言，广义的政府职能转变被讨论得更多，即“政府职能总量的调适变化、政府职能结构的调整和政府职能实现手段的变化”，具体包括“政府与企业、政府与市场、政府与社会、经济政策工具和政府机构改革”五个方面（黄庆杰，2003）。
可见，从当下有关政府职能的界定来看，多是在行政学的范围内界定的，具有规范性和功能性特点：将政府职能视为政府“应该做什么”，并且，其可以“通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合”（张国庆，2000），而这些价值观念就包括一系列的政府规范和政治功能，如“法治政府、责任政府、服务政府”等（杨鸿台，2004）。所以，当下对于政府职能以及政府职能转变的界定包括了非常复杂的政治诉求和价值诉求，政府职能的内涵、规范性价值和意义、政府职能设置的原则等是其直接体现（章文光，2005）。而在政府职能转变中，这些价值和原则确定了政府职能转变的“方向”，于是，政府职能转变就被视为趋向理论内涵和价值诉求——例如公共性，达到“职责与功能的转换、重组与优化”的过程（罗峰，2011；王浦劬，2015）。
1.2.1.2 政府权能视角下的政府职能界定
但是，这种规范性的政府职能界定由于将更多的政治价值和规范性逻辑嫁接于特定的经验概念之上，使得其很难追踪政府职能转变的经验事实，这也与我国政府职能研究的理论逻辑和研究脉络有关。本研究则认为，政府职能在本质上是一个经验性问题，所以对于政府职能的界定也应该是经验性的界定。其实，从经验上看，这些概念对于政府职能的界定是一致的：其“存在于社会公共事务这一特定的范围领域”[6]，是指“政府在实施政治统治、社会管理和公共服务过程中所承担的职责和发挥的作用”（沈亚平、王骚，2005）。并且，其“反映了该国政府与市场、国家与社会的关系”（李丹阳，2008）。
在这些具备一致性的经验基础上，本研究将政府职能界定为在经济社会事务治理中政府权能的分配。整体而言，这一界定体现在三个方面。首先，这一概念是在系统层次上界定的，其包含三个相对独立的领域：政府领域、市场领域以及社会领域，政府职能在本质上体现了相对于市场领域和社会领域的边界。[7]其次，本研究是在“治理权能”这一概念的基础上界定政府职能的。所谓治理权能，是指针对特定经济社会事务的制度性权力。所谓制度性权力，是指针对特定经济社会事务治理制度安排的权力。这一制定制度规则的权力主体既可能是政府，可能是任何经济社会组织，也可能是个人；同时，与“产权”概念类似，治理权能的分配体现为一种制度关系，并且具有“无限细分”的属性，[8]即特定经济社会事务的治理权能可能存在非常多样化的权能范畴，[9]被不同的主体共享，而治理权能则是这些关系的制度化。与功能主义假设相似，经济社会事务的治理需要强力的制度机制实现制度性规制。但是，与功能主义者不同，任何独立的经济事务治理系统或社会事务治理系统，其治理权能可能存在非常重大的差异，这种差异主要体现在两个方面：一是治理权能的主体存在差异，二是治理能力的差异。对于特定政府职能的界定来说，只有当特定经济社会事务治理的权能被赋予具有强制性色彩的政府时，我们才说，特定的经济社会事务治理权能是“政府职能”。这也意味着，本书的概念界定将对特定“政府职能”之下的“治理能力”问题保持开放和经验的态度。[10]最后，给定经济社会事务治理权能的多主体性，政府职能是相对于社会领域和经济领域而言的。一旦政府将某一项经济社会事务的治理权能纳入政府职能范畴，一般意味着特定治理权能转变为政府职能，反之亦然。
于是，根据“政府-市场-社会”三个领域的相互关系，在政府权能的视角之下，可以清晰地界定政府职能了：政府-市场-社会领域界定了基本的经济社会事务的治理范畴，而治理权能则界定了特定经济社会事务治理权在三个主体之间的制度性分配状况。进一步，对于政府内部的治理来说，政府的“触角”，即政府权力向下延伸的程度也是政府权能的重要组成部分（基层社区在大的范畴之内也是政府与社会/市场之间关系的组成部分），所以，整体政府职能是三个领域的制度性互动的结果（参见图1.1）。从治理权能来看，特定经济社会事务的治理制度至少存在三个层次：微观管理层次、中观政策安排层次以及宏观制度框架层次。[11]所以，给定经济社会事务治理领域，其治理权能的制度安排是多主体以及多层次的。这一体系也与当下有关政府职能转变研究所界定的政府职能关系体系相对应：几乎所有有关政府职能转变的研究都强调政府与市场/社会的关系界定了政府职能的基础；同时，这一研究也与治理理论，以及治理体系现代化的研究视角具有经验上的契合性——治理体系现代化的核心就是建构政府与市场/社会的制度性边界，并针对特定领域建构制度性安排（李文良，2003：135-178；杨欣，2008；王连伟，2014；王浦劬，2014；陈慧荣，2014； 王臻荣，2014）[12]； 从更为广泛的政治社会学研究来看，这一划分也是基本的（吉登斯，1998；康晓光，1999）。
图1.1 政府职能界定的基本框架
其中，从经济治理来看，宏观层次的经济治理权能主要是指基本市场制度安排；中观层次的经济治理权能主要包括一系列具体的产业政策和经济政策（包括货币制度和财政制度等），也包括一系列解决市场经济带来的社会风险的制度安排，如社会保障；微观层次的治理权能主要是指有关市场主体（主要是企业）的运作和决策规则，以及基本的消费和生产规则。从社会治理来看，宏观层次的社会治理权能主要包括有关政府-社会关系的基本制度结构，其与“权力-权利”关系有关；中观层次的社会治理权能包括一系列社会事业（科教文卫事业）、协调社会关系的制度安排等；微观层次的社会治理权能包括微观的社会组织运作的规则（包括社会组织的资格认定等）、结社规则等。从基层社区领域来看，宏观治理权能包括相对于上级政府之权利地位的法律基础；中观层次的基层社区权能主要包括地方公共事务的决策权；微观层次的社区权能甚至包括基本的生活决策规则，包括生育、消费、结社等规则。可见，从总体上而言，通过对“治理权能”的制度层次划分，可以在三个领域之内构建一个基本的“纯粹类型”图谱（参见表1.1），从而在整体上为不同的政府职能划定一定的“经验尺度”。
表1.1 治理权能的纯粹类型
1.2.1.3 政府职能转变
给定特定经济社会事务治理制度安排的层次性和复杂性、治理权能主体的多样性，任何经济社会事务的特定治理权能的分配就具有非常多样性的特点；同样，特定国家的经济社会事务治理权能的制度性分配的历史也存在非常大的差异。所以，所谓政府职能转变，是指特定经济社会事务的治理权能主体的变化：在特定的经济社会事务治理领域之内，任何层次的治理制度决策权的转移就可以被视为政府职能转变。一旦治理权能的转变被制度化，也是特定经济社会事务的治理权能的分配被制度化，则政府职能转变就完成了。[13]
于是，总体来看，政府职能转变至少包括两个方向，即“破”和“立”（张志敏，2009）。“破”是指特定的经济社会事务治理权能向经济社会组织的转移，这也是我国最为常见的政府职能转移路径，例如，在计划经济体制之下，政府针对国有企业拥有所有的经济权力，对国有企业的“放权让利”则将经济事务的决策权让予国有企业，“抓大放小”则将小型国有企业的所有权等都让渡给了市场主体——这被视为彻底的“职能转移”。这种转变形式还有一种比较特殊的形式，即政府将经济社会事务治理的权力让渡出去，但并没有特定的经济社会组织承接，这被称为“甩包袱”，或者说，特定经济社会治理权能被重新放置于“公域”。例如，家庭联产承包责任制之后，国家逐渐撤出了基层公共服务的供给，但并没有特定的经济社会组织承接这一权能，这一权能最后被置于“公域”。“立”是特定的经济社会事务治理权能从特定的经济社会主体转移到政府手中。例如，原有的针对农村的教育决策，地方政府和社区拥有非常大的决策权和资金筹措的责任，但是，随着义务教育职责的强化，基层教育的治理权能被转移给了国家。向政府转移还有一种情形，即原有的经济社会事务治理权能并没有明确的主体，但最终被政府聚合，从而构建了新的政府职能。例如，2003年SARS之后，政府将危机治理的职能进行了非常大幅度的提升；同样，随着环境问题逐渐出现，环境治理权能也逐渐上升。
需要说明的是，由于我国特殊的制度环境，很多源自西方的分析概念对于分析我国的经验事实存在一定的困难。对于政府职能，无论是“政府”还是“政府职能”，都存在较为严重的概念对接问题。上文已经对政府职能以及政府职能转变的概念内涵进行了深入的分析，但仍需要对“政府”这一概念进行更为明确的界定。本书的政府主要是指作为组织的整体政府，这与中国意义上的政府存在差异。[14]所以，本研究的政府职能转变是在整体角度分析的，这意味着，我们将政府整体上视为一个组织，讨论其整体的政府职能转变的逻辑和方向。既然将政府本身视为一个组织，那么，政府内部的组织权能的划分则是政府内部的治理结构问题，这也是本研究的核心关切对象。所以，本研究主要关注的是政府权能的纵向和横向转移的逻辑（参见图1.1），重点关注政府与市场-社会之间边界的移动。这也意味着，基层分权和政府内部的权力下放是非常不同的。但是，既然政府本身是多目标的、横向多条线以及纵向多层级的，我们仍然需要对这一问题保持警惕：任何给定的政府权能状态在不同的地区是有差异的，在不同的政府层次也是存在差异的。这样的差异本身就意味着政府职能转变的多重逻辑的可能性，而在整体上则更可能意味着需要对整合性的最终状况进行深入的理论探讨，特别是中国的“地方试验”式的制度变革路径。[15]同样，由于我国对于国家和政府概念的界定存在一定模糊性（项飚，2010），本研究主要讨论的对象是行政体系的职能，[16]而不是整体的“国家层次”的职能。这意味着，有关党政关系问题、司法系统以及人民代表大会等主体并不在本研究的范围内。但是，由于我国“政治-行政”关系的特殊性，国家恰恰是作为一个制度环境概念，即一个变量（包括党政关系、司法系统等），进入整体的分析框架之中的。[17]
1.2.2 政府职能变迁：经验困惑
从“治理权能”的视角来看，政府职能转变所包含的经验事实非常复杂（黄庆杰，2003）。那么，我国政府职能发生了哪些转变呢？为了回答这一问题，笔者对1979～2015年的国务院政府工作报告进行了文本分析，通过国务院政府工作报告追溯我国政府职能转变的历程，[18]以分析我国政府职能转变的特点，并进一步提出本研究需要深入解释的问题。一般而言，近40年来，政府工作报告的基本结构变化并不大：主要包括过去工作回顾和未来工作的重点安排，其中，工作回顾的内容基本上对应于上一阶段的工作安排，且相对简略。所以，主要的追踪政府行为的内容是有关未来政府工作安排的部分。其中，未来工作安排主要包括两个部分：“国内工作安排”以及“国家统一、国际形势”。由于本书主要讨论的是我国经济社会事务治理权能的变化，所以，笔者删除了国家统一、国际形势部分，得到了有关国内政府工作安排的文本。总体来看，这些文本主要包括三个部分：经济安排、社会事业安排以及民主法治建设和政府建设。
根据我国的政府工作报告的主体框架，以及上文所界定的经济社会事务治理权能清单，本研究将分别讨论在政府工作报告中，政府在经济社会治理事务中扮演角色的变迁。笔者对特定的政府职能的重要性以特定经济社会事务的治理权能在政府工作报告的字数所占整体字数的比例进行分析，发现：我国政府职能转变的整体历程确实经历了从注重经济职能逐渐转向对社会职能的关注。随着“可持续发展”、 “和谐社会”以及“着力保证和改善民生”等理念的提出，我国社会职能的地位逐渐上升（蒋健、刘艳、杜琼，2009；姜承红，2009）（参见图1.2）。但是，这没有改变我国政府职能偏重经济职能及其改革的事实。一方面，我国经济体制改革的过程经历了从微观经济管理职能的彻底“放权”，中观经济职能的深入改革以及宏观制度结构的初步建构，其程度之深是社会领域改革无法企及的，社会领域的改革内容和程度都相对零散。另一方面，经济领域的改革具有系统性，而社会领域的改革更像是“回应性”改革和“压力驱动性”改革。例如，安全生产、农民工工资等问题是零散的社会压力的反应，而对“维护社会稳定”在近年来的持续强调既是对社会压力的回应，也具有“开倒车”的特点。所以，总体来看，我国政府职能变革无论在程度上还是内容上都具有压倒性的优势。
不仅如此，另一个政府职能转变的关键点，即政府与基层政府-社区的关系在政府工作报告中几乎没有提及。与此相关的主要包括三个方面的内容：一是在民主法治的主题之下强调我国“基层民主建设”，特别是农村基层选举制度建设；二是在社会管理体制改革的背景下强调我国的“基层社区建设”；三是在经济发展的层次上强调的“三农”问题。前两者的强调并没有实质性内容。“三农”问题确实是我国基层发展的重要组成部分，但是，以“三农”问题——无论是农村经济发展、农民增收还是新农村建设——为基调的基层社区权力结构的划分问题从来都不是一个制度建设问题，而是一个经济发展、产业发展、经济增长以及农民增收的问题，所以，其在宏观制度建设、制度机制建构以及微观制度设计方面，似乎都没有实质性进展。
图1.2 政府工作安排中不同领域的历史比较
1.2.3 核心研究问题：机制与差异
我国政府职能转变经历了怎样的历程？上文通过针对政府工作报告的文本分析得出了一系列基本结论。这些结论可以和有关经济社会治理权能结构一起，构建我国政府职能转变的经验体系（参见表1.2）。从经济治理权能来看，政府已经将绝大部分的微观治理权能让渡给了个人和组织，在中观制度层次上实现了非常高程度的职能转变，将产业政策和宏观经济体系建设视为自身的核心职能，在宏观制度层次上，基本市场制度建设以及某些领域的改革仍然没有完成（唐铁汉，2007），但整体上仍然比较充分地完成了基本经济制度的建构。但是，与市场经济治理权能的高程度转移不同，我国社会治理领域的政府职能转变“严重滞后”（侯保疆，2003），特别是在“政府-社会”边界的基本制度结构层次，以及结社等基本的微观制度层次都没有深入的变革（应松年、杨伟东，2006），社会事业发展更像是“压力驱动”下的零星改革而不具备系统性。同样，在基层治理权能改革过程中，随着社区建设和基层民主等改革的提出，微观和中观制度层次的治理权能改革有所进展，但变革程度非常不彻底——如基层公共服务的供给（托尼·赛奇，2002）；更重要的是，在有关政府-社区基本制度层次上，我国政府职能转变基本上处于缺失状态（詹姆斯·德勒斯、丹尼尔·R.柯丹，2011）。
表1.2 1979年后我国政府职能转变状况
为什么我国在经济治理领域的政府职能转变具有高速度和高程度？为什么社会治理领域以及基层社区治理领域中政府职能转变的速度和程度较低？在不同的经济社会事务治理领域之中存在怎样的差异化职能转变逻辑？为什么不同的经济社会治理领域存在非常差异化的职能转变逻辑？是什么因素导致了差异化的转变逻辑？这些问题构成了本书的研究问题。本研究的核心任务在于寻找一个统一的分析框架，既可以解释不同经济社会事务治理领域之内政府职能转变-不转变的原因和机制，也可以解释不同经济社会事务治理领域政府职能转变的差异化逻辑。