分论

第三章 农民集体土地所有权制度该何去何从？

土地所有权是一切土地产权的基础，土地产权的明晰，首先是土地所有权的明晰。然而，我国现有的农村土地集体所有制度，离现代产权制度的“明晰”要求相去甚远。在过去几十年中，我国农村土地制度改革主要是在土地使用层面展开的，例如农业经营用地制度的改革就是通过不断强化土地承包经营权人的权利而在资源配置中适当引入市场因素，土地所有权制度因为其敏感性、复杂性而被绕过。但随着我国农村土地制度改革的深入，不难发现，土地使用权制度的改革推进到一定程度最终会牵涉出土地所有权问题，土地使用权层面的改革措施能否成功，能否深入、彻底，都与土地所有权制度安排密不可分，例如，土地承包经营权在承包期内以及在二轮承包结束后调与不调的问题，集体经营性建设用地入市的权利主体问题与内部收益分配问题，农民身份与土地权益之间的关系问题，等等。总之，虽然在改革初期我们在“两权分离”的框架下通过弱化土地所有权、强化土地使用权，在土地利用中引入了市场因素并发挥了积极功效，但这一制度设计的“天花板”正在逐步显现，土地所有权制度成为农村土地制度改革一道迈不过去的坎。

本章在分析现行集体土地所有权制度的形成过程、缺陷的基础上，围绕集体土地产权明晰的核心目标，探讨改革集体土地所有权制度的措施，以便为农村土地制度的其他改革举措奠定基础。