第一节 中央最新改革思路
一、改革背景
自党的十八大以来，新一届党中央和政府加大了农村土地制度改革的步伐，作出了一系列重要部署。党的十八届三中全会对于全面深化改革作出了部署，农村土地制度改革也如在弦之箭。2014年9月29日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上正式提出了农村土地“三权分置”的概念，此次会议还审议了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》正式提出了农村土地的“三权分置”，定调了农业用地经营制度改革的方向；《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》并不专门针对土地问题，但由于集体土地所有权在集体资产中的重要地位，必将带来集体土地所有权实现形式的创新，从而为完善集体土地所有权制度提供了有益探索。
2014年12月2日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上再次对农村土地制度改革作出部署，指出：农村土地制度改革必须坚守“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，需要在试点基础上有序推进。随后，2015年1月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，开启了“征地制度”“集体经营性建设用地”“宅基地”这三块地的改革序幕。
2015年8月10日，国务院又印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，对于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点作出部署。该项改革内容可以分拆为两项，其中土地经营权抵押属于“三权分置”改革的延伸，农民住房财产权抵押则属于宅基地制度改革的延伸。
上述有关土地制度改革的系列会议、重要讲话和文件，涵盖了当前农村土地制度改革的五大关键问题：集体土地所有权的实现形式；完善土地承包经营制度；集体经营性建设用地入市；宅基地管理制度和征地制度改革。这标志着我国从中央层面正式开启了全面深化农村土地制度改革的大幕。
近些年来，在有关主管部门的主导下，农村土地制度改革的探索和试点已经相继开展。此次农村土地制度改革试点并非新鲜事物，试点方案也来自于多年实践探索的经验积累。尽管如此，此次土地制度改革试点仍然具有三个不同于以往的特点：一是推进层次更高，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文，由全国人大常委会正式授权。这意味着此次的农村土地制度改革是在中央统一思想下的各部门联动，必将突破之前主管部门单打独斗的局限，从而加快农村土地制度改革的步伐。二是中央首次明示改革底线，明确划定改革“红线”，确保改革的正确方向。三是在“全面推进依法治国”的背景下展开，更加强调“法治土改”，确保改革依法稳步推进，其中一个明显的标志便是农村土地制度改革试点首次采取全国人大授权模式：2015年2月27日，十二届全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在33个试点县（市、区）行政区域暂停执行《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理法》的部分条款，为试点工作授予了合法权限。之后，土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点也采取了全国人大常委会授权的形式，进一步突显此次改革的法治特征。
由此可见，新一届政府推行的新一轮农村土地制度改革既充分吸收了之前探索的经验教训，也具有独特之处。由于这些改革举措的落实分属不同归口主管部门，也分散在数个不同文件之中，为便于读者掌握，笔者以上述中央文件为依据，将这些改革思路和举措梳理如下[1]（见图1—1）。
图1—1 中央最新改革精神介绍：改革总体框架
二、试点集体资产“股改”
2014年9月29日，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过了《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。针对农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确等问题，改革试点方案要求积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入，探索建立赋予农民更多财产权利、明晰产权归属、完善各项权能、激活农村各类生产要素潜能、符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。由于农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，此次改革试点将兼顾东、中、西不同区域，选择若干有条件的县（市）为单位开展；试点工作在2017年年底完成。改革试点的主要内容包括[2]（见图1—2）。
图1—2 中央最新改革精神介绍：集体资产“股改”内容
（1）保障农民作为集体经济组织成员的权利。重点是探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法，建立健全集体经济组织成员登记备案机制，依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。
（2）积极发展农民股份合作。在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度。要按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，从实际出发，进行农村集体产权股份合作制改革。对于土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定农村土地承包关系，在充分尊重承包农户意愿的前提下探索发展土地股份合作等多种形式。对于经营性资产，重点是明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，探索发展农民股份合作。对于非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务。鼓励在试点中从实际出发，探索发展股份合作的不同形式和途径。
（3）赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。根据不同权能分类实施，积极开展赋予农民对集体资产股份的占有权、收益权试点，建立健全农村集体资产股权台账管理制度和收益分配制度。有条件地开展赋予农民对集体资产股份的有偿退出权、继承权试点，尊重集体成员意愿，明确条件、程序。慎重开展赋予农民对集体资产股份的抵押权、担保权试点，试点要在制定相关管理办法的基础上开展。
三、推行农村土地“三权分置”改革
农村土地“三权分置”的改革举措是由习近平总书记于2014年9月29日在中央全面深化改革领导小组第五次会议上首次正式提出的，随后中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次以中央文件形式确立了农村土地“三权分置”的改革方向。2014年年初的中央一号文件（中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》）虽然提出了“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”等，内含土地所有权—承包权—经营权“三权分置”的思想，但并未明确提出“三权分置”的概念，有学者对该文件的解读则采用了“三权分离”的概念。[3]
《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中对“三权分置”理论的明确表述有三处：一是“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”；二是“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”；三是“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”。故此，“三权分置”的本质是在原有“土地所有权—土地承包经营权”两权分离的基础上，进一步从土地承包经营权中分离出“土地经营权”，从而在农业经营土地上形成“土地所有权—土地承包权—土地经营权”三权分置的格局。如此制度创新的目的，是分割土地承包经营权的保障功能和财产功能，让承包权继续担负农民社会保障职责，而仅承担财产功能的经营权可以轻装上阵，进入市场自由流转，从而可以在坚持集体所有和家庭承包经营制度的基础上解决承包地的抛荒、集中经营以及抵押融资等问题，从而促进农业适度规模经营。
2015年8月10日，国务院又印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，其中，土地经营权抵押试点属于落实“三权分置”改革的举措之一。2015年12月27日，全国人大常委会对承包土地经营权的抵押贷款试点作出授权，允许在试点地区开展承包土地经营权抵押贷款试点。
四、试点“征地、集体经营性建设用地、宅基地”制度改革
2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》对“征地制度”“集体经营性建设用地”“宅基地”这三项制度的改革作出了部署，随后，十二届全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，对该试点工作予以授权。这三项制度试点的目标是，健全“征地”“集体经营性建设用地”“宅基地”这“三块地”制度，探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。同时，中央强调，在推进这“三块地”改革时必须坚守三条底线：确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损（始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点）。改革的主要任务和内容如下。
1.完善农村土地征收制度
针对当前征地制度存在的范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要求健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度。具体内容如下：
（1）缩小征收范围。要求严格界定公共利益用地范围，探索制定土地征收目录；与农村集体经营性建设用地入市改革配套，对不予征收的农村集体经营性建设用地，允许农村集体经济组织经营开发或直接入市。
（2）规范征收程序。要求建立社会稳定风险评估制度；形成征收民主协商机制，与绝大多数成员达成书面协议、补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动征收程序；健全矛盾纠纷调处机制，在纠纷解决方面强调民主协商程序与法治（复议、诉讼）程序；全面公开土地征收信息，接受监督。
（3）完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在补偿标准方面，要求在确定征收补偿标准时综合考虑用途、区位、经济发展水平、人均收入等因素；在补偿项目上，沿用原有的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三部分，同时强调另加社会保障费用；在补偿途径上，强调住房安置、就业促进和培训、纳入养老和医疗等城镇社会保障体系、留地留物业让农村集体经济组织经营等多种保障机制。
2.建立农村集体经营性建设用地入市制度
针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要求健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。改革具体内容如下：
（1）改革基本方向：允许集体经营性建设用地入市。要求完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。
（2）明确入市条件、范围和途径。A.入市条件：符合规划、用途管制、依法取得。B.入市范围：农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。C.入市途径：第一，就地入市。依法取得的农村集体经营性建设用地，可以就地入市。第二，调整后入市。对于村庄内零星、分散的集体经营性建设用地，经试点地区上一级政府批准后，可按规划和计划调整到本县（市）域范围内的产业集中区入市。第三，整治后分类处理。对于历史形成的“城中村”集体建设用地，由政府主导，严格按照规划和用途管制的要求，依照规定完善用地手续，开展土地整治；对于不予征收的，在保障“城中村”居民住房安置等用地后，集体经营性建设用地可以入市。
（3）建立健全市场交易规则和服务监管制度。要求统一市场交易规则，也即国有建设用地和农村集体经营性建设用地适用统一的市场交易规则，并建立城乡统一的基准地价和土地税收制度。要求健全集体决策程序，按照市场经济和乡村治理结构改革的要求，健全完善集体土地资产处置决策程序。要求完善相关的配套制度，包括规划、投资、金融、税收、审计等相关制度。
3.改革完善农村宅基地制度
针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要求健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。具体改革内容如下：
（1）确权保权：对于依法取得、符合规定的宅基地予以确权登记颁证，确保农民现有宅基地用益物权权益。
（2）完善农民住宅用地取得方式：探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，健全农民住房保障机制。
（3）探索宅基地有偿使用制度：两种情况下由农村集体经济组织主导，探索实行有偿使用：因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的情况，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有宅基地的情况。
（4）审慎开展抵押担保：配合农民住房财产权抵押担保转让试点，慎重、稳妥探索农民住房财产权抵押担保中宅基地用益物权的实现方式和途径。
（5）探索宅基地自愿有偿退出机制：A.现阶段不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件，但允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；B.探索在县域范围内通过土地整治统筹利用农村闲置宅基地。
（6）改革宅基地审批制度：一方面加强村庄宅基地总规模控制，另一方面下放宅基地审批权：使用存量建设用地的，下放至乡级政府审批；使用新增建设用地的，下放至县级政府审批。
（7）发挥村民自治组织的民主管理作用：新分配宅基地要通过村民会议或村民代表会议公议和公示。探索建立农民集体对宅基地取得、使用、退出以及抵押担保等的审核和管理制度。
由此可见，这次“三块地”改革方案并没有对宅基地的抵押担保问题作出试点部署。但2015年8月10日，国务院印发的《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》决定，由中国人民银行会同中央农村工作领导小组等11个部门，组织开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（“两权”）抵押贷款试点。宅基地使用权抵押担保试点使得宅基地管理制度改革试点又向前迈进了一步。鉴于房、地事实上的不可分离，农民住房财产权的抵押必然会涉及宅基地使用权的流转问题：一方面，该意见规定，“对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”。如果严格按照现有政策和法律执行，则该“试点”内容并不涉及宅基地使用权对外流转的问题，试点的力度和成效也必将大打折扣。另一方面，该意见又指出：“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。”“试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。”这似乎表明此次试点意欲在宅基地使用权流转方面有所突破。这种矛盾的态度表明了决策层对此问题的审慎态度。2015年12月27日，全国人大常委会对农民住房财产权抵押贷款试点作出授权，允许在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国物权法》和《担保法》中有关宅基地使用权不得抵押的规定，允许宅基地使用权抵押贷款。这一部署成为宅基地制度改革的有力补充，有望推动宅基地使用权的流转。但范围和尺度有多大，指导意见和授权文件均未明确，有待看后续具体工作开展情况。2016年3月中国人民银行发布的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》亦采取了模糊的态度。
4.建立健全土地增值收益分配机制：
针对土地增值收益分配机制不健全的问题，要求建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
改革具体内容包括：
（1）在外部收益分配方面，也即土地增值收益在国家与集体之间的分配机制方面，规则如下：
A.征地：在征地中农民合理分享土地增值收益的方式为：政府征收转用农民集体土地时，除了按照规定足额支付征地补偿安置费用外，还可以安排一定资金，或通过留地留物业等多种方式，让农民集体参与土地增值收益分享。
B.集体经营性建设用地入市：农村集体经济组织取得出让收益，政府从中收取土地增值收益调节金（综合考虑形成土地增值收益的因素，从当地实际出发，确定合理比例）。目标：征地与入市两种情形下土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。
C.集体经营性建设用地入市后再转让：政府从转让收益中收取土地增值收益调节金。
（2）在内部收益分配方面，也即农村集体经济组织已经取得的土地增值收益在农村集体经济组织内部的分配方面，规则如下：
A.以现金形式取得的土地增值收益：按规定比例留归集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配。
B.以留用地或留用物业形式形成的资产：可以发展土地股份合作形式，让农民长期分享土地增值收益。
C.征地过程中用于农民社会保障的资金：必须进入农民个人账户。
D.宅基地有偿使用或退出后集体取得的收益：作为集体经济组织的土地增值收益，由集体成员共享。
E.农村集体经济组织取得的收益：应纳入集体资产统一管理；制定土地增值收益分配办法并经成员认可；分配情况纳入村务公开的内容，接受审计监督和政府监督。
五、《深化农村改革综合性实施方案》的综合部署
2015年11月2日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《深化农村改革综合性实施方案》。农村土地制度改革是农村综合改革的重中之重。该文件在“深化农村集体产权制度改革”部分，对当前如何深化农村土地制度改革作出了部署，但内容并没有超出前述的专项改革文件，是上述分散在不同文件中的改革政策的集中、概括表述。该文件有关土地制度改革的主要内容包括：坚守“三条底线”，防止犯颠覆性错误。推行农村土地“三权分置”。开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。深化农村土地承包经营制度改革，落实“长久不变”，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。加快推进确权登记颁证工作。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见，在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。制定出台完善草原承包经营制度的文件，规范草原承包行为和管理方式。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。健全耕地保护和补偿制度。完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。深化林业和水利改革。