第一节 中国政府跨部门协同的结构性机制
如上文所述，结构性协同机制即为实现跨部门协同而设计的结构性安排。依笔者的理解，它指的是通过对政府组织结构的设置和调整，使政府各组成部门在政策制定和执行等各方面实现相互协同的方法和技术的总称。根据我国的实际，中国的跨部门结构性协同机制根据其协调的主体和方法的不同，主要可以分为三种模式：等级制纵向协同、横向水平协同以及条块间的交叉协同模式。每一种模式下又包含了多种协同机制。[131]
一、等级制纵向协同模式及其对应的结构性机制
官僚制（又称科层制）的特色之一是分工和专业化，这必然催生协同的需求，因而协同是公共行政的永恒主题之一[132]。官僚制又强调权力集中基础上的高度统一，其协同机制相应具有两个明显特征：一是对权威的高度依赖，二是信息的纵向流动。在典型官僚制下，如果两个平级部门或单位之间出现需要协同的事项或冲突，解决办法是报告给同一上级，或者由上级仲裁，或者在共同权威的指导干预下，相关方拿出解决方案或妥协办法。伯恩斯曾对此作过形象的描述：“一个人的管理等级越低，他会发现每一个人的任务被其上级规定得越来越明确。超过一定的限度，他就没有足够的权力、足够的信息，通常也没有能够进行决策的足够的技术能力。……他只有一条路——向他的上级报告”。[133]奥斯本和盖布勒指出，“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。”[134]韦伯则把这种协同模式称为以权力为中轴的“强制性协调格局”。
我国的行政体制存在“官僚制不足”和“官僚制过盛”双重特征，因而需要推进“理性重建”和“去官僚化”的双向努力。“官僚制不足”主要表现为法制基础相对薄弱、职能分化和专业化不足、运作规范化不足、人事管理中功绩制原则未能充分体现等；而“官僚制过盛”则表现为权力的过分集中、金字塔组织结构对层级节制的过度依赖、过程导向而非结果导向的控制机制等。[135]与官僚制过盛的几点相对应，我国跨部门协同的主导模式可归结为韦伯所说的“强制性协同格局”，或者说是“以权威为依托的等级制纵向协同模式”。
权威可划分为“职务权威”和“组织权威”两种基本类型，前者以任职的领导者个人为代表，后者则以拥有特定权力的机构为代表。相应地，等级制纵向协同模式可以细分为“以职务权威为依托”和“以组织权威为依托”两种基本类型，不同的类型又包含不同的结构性协同机制。
孟德斯鸠指出：“行政贵乎速，与其托乎于多数人，不如托付于一人，立法要深思熟虑，与其托乎于一人，不如托付于多数人。”[136]在我国行政机关一般实行首长负责制，在这种体制下，行政首长根据宪法和法律赋予的职务权威，调动其职权范围内的资源，协同各方面的关系，可以从制度上保证行政组织各子系统不会严重持续对抗，遇到重大紧急情况能够迅速协同解决，不至于相互推诿。“以职务权威为依托”的纵向协同主要依赖领导者的“职务权威”，协同的结构性载体即是各级各部门的领导和大量副职岗位，以及副职间的分工和分口管理。这种“分管型”副职领导结构（见图2-1）的典型特点是：第一，将副职作为介于正职与各个职能部门之间的一个行政层级，被赋予了一定的权力，副职受正职的领导同时又领导相关职能部门。第二，副职的设置与安排是按照业务归口管理的原则进行划分，也就是每个副职分管几个部门。
图2-1 分管型副职领导结构
通过设置副职进行分口管理，一方面可以替正职分管掉一些具体工作，有效地解决管理幅度过宽的问题，以避免领导精力不济而造成鞭长莫及的情况；另一方面，分口副职管理模式还可以在组织中发挥协调作用。设置副职来管理相关业务，使正职更易于协调各方面工作，同时也有利于副职领导所分管领域内各项业务的协调，如分管政法的就可以协调各有关政法部门的工作，分管科教文卫的就可以协调本来不相联系的几个职能部门的事务，诸如此类。通常情况下，如果跨部门事项发生在同一个“职能口”内部（例如，部门1和部门2之间），共同权威基本上能较快实现部门间的协同配合或解决冲突；如果发生在不同的“职能口”由几个领导分管（例如部门1、部门2、部门3和部门4之间），不同职能口主管领导（例如，副职1和副职2）之间会采用多种形式进行协同，但一般只有涉及重大事项时才会启动这一过程。
副职分口管理体制的形成在我国是一个渐进的过程。由于计划经济、“政府万能”等体制模式和思维观念的影响，我国政府所要管理的事务非常之多，这使得政府组织不得不分出若干层次。1949年通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定政务院下设三委，即政治法律委员会、财政经济委员会和文化教育委员会，具体负责下属的35个工作部门，管理国家行政工作。当时之所以设置这些指导性质的委员会，就是为了在政务院和其下属的部门之间增加一道归口管理的中间层次，这样中国政府治理中的归口管理制度便确立了下来。1954年，第一届全国人民代表大会通过的《国务院组织法》撤销了三个委员会，设置了具有承上启下作用的国务院8个办公室，分别是政法、文教、重工业、轻工业、财贸、交通、农林水和国家资本主义办公室，分口管理各有关部门（见表2-1），每一个工作部门都有一个归口的“办公室”。这些办公室都由一个副总理牵头，对该办公室分管的各个部门进行统一领导，协调管理，其功能与之前负责指导部门工作的委员会是一致的。
表2-1 建国初期国务院八大办公室归口管理分工
资料来源：根据苏尚尧主编：《中华人民共和国中央政府机构：1949—1990》，经济科学出版社1993年版；王敬松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，等相关资料整理绘制。
后来经过多次机构改革8个办公室被取消，仅仅保留国务委员和副总理具体分管各部委的工作，一岗一人，其下属各部门具体设置亦大体相同。地方政府对此也有相应设置，分别为综合、监督、政法、文教卫等“六口”。[137]总的来说，虽然在不同的时期，归口管理的形式有一定的变化，但是总体都是按照业务性质归口，分门别类进行管理。但是近年来随着行政事务的日益复杂化，这个标准并不能严格地契合各地政府的实际。通过分析近年来各地方政府副职分口管理的实际情况可以发现，由于各地政府的副职职数不一定相同（例如北京市政府当前是7个副市长、重庆市政府是8个副市长、广州市政府是6个副市长）[138]，具体的分工安排也有较大的差异，甚至并无特定的规律可循。据笔者调查，很多市级政府对副市长的分工还会考虑该负责人的过往经历和擅长领域，大都有自己的一套分工安排。即使是同一个地方政府遇到换届等情况发生，副职分口管理的领域也会相应地发生变化。
可见，在我国虽然副职的设置是以“组织权威”为基础，但是在权力配置和分工管理上却存在着强烈的人格化倾向。首先从分工来看副职分管的领域以及在分管领域中的权力和职责范围很多时候都由班子集体（实际上是由正职）确定，没有明确的规范性依据。其次，副职本人的地位、能力以及个人魅力在很大程度上决定着其拥有的实际权限，并没有明确的法律边界，也不受规范性文件的保护。[139]正如有的学者指出的那样，在中国由法律权威、机构权威和人格权威组成的权威体系中，人格权威起着支配作用。[140]“组织作用的重要性看起来常常是由这个职位上的个人重要性衡量的。”[141]
“以组织权威为依托”的协同可以说是“以职务权威为依托”的协同的一个变种，同属等级制纵向协同模式，具有依赖权威和信息纵向流动的共同特性。两者之间的主要不同点在于：（1）“以组织权威为依托”意味着把主管领导的个人权威转变为机构的组织权威；（2）在构建协同组织架构的过程中会明确职责分工、领导体制和运作方式，可以说在协同的制度化、规范化方面进了一步；（3）协同机构一般会设立相应的辅助工作机构，有助于摆脱“以职务权威为依托”的协同模式对领导者个人观念和个人能力的过度依赖。在我国实践中，“以组织权威为依托的纵向协同”的主要载体，就是各种议事协调机构。所谓议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门协同机构，包括各类的领导小组、协调小组、工作组和部分委员会、办公室、指挥部等。议事协调机构通常具有三个方面的功能。“第一，全面沟通相关并列机构的横向信息联系；第二，在全面沟通的基础上协调一致、统一行动；第三，弥补管理漏洞，提高工作效率。”[142]由于中央政府议事协调机构通常由总理、副总理、国务委员或秘书长挂帅，地方政府议事协调机构则由各级党政一把手担任，因此具有明显的等级纵向协同的特性，其基本的运作逻辑就是借助上级的权威，通过“任务发包”和“责任捆绑”的形式整合职能部门力量，促成非常规任务的快速推进，[143]通过设置一个高于各个参与部门的“上级”来获取协同的资本和权威。在中国现有的官僚体系下，通常来说级别越高的领导决策的事项，执行力越强，协调能力也越强，其合法性也更易得到相关部门认可。
新中国成立至今，我国的议事协调机构经历了一个从逐渐增多到大量涌现然后又逐渐减少的过程。以国务院议事协调机构为例，1992年底曾达到了85个，此后经过几次精简，议事协调机构数量逐渐减少。在最新一轮的国务院机构调整之后，国务院中的议事协调机构共有34个，其中名称为“委员会”的有19个，“领导小组”的有10个，“协调小组”的有1个，“工作小组”的有1个，“指挥部”的有2个，“办公室”的有1个（见表2-2）。
表2-2 国务院议事协调机构
资料来源：笔者根据《中央政府组织机构》（国务院办公厅秘书局等编，中国发展出版社1995年版），《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔2003〕）10号），《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13号），国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知（国发〔2010〕6）号，国务院办公厅关于成立国务院农民工工作领导小组的通知（国办发〔2013〕60号）等相关资料整理而成。备注：*为资料空缺。
各级地方政府也不例外。以广东省为例，2000年撤销议事协调机构和临时机构92个，2007年底省直议事协调机构又增至241个（不含已自行撤销的）。2009年在中央相关文件要求下，议事协调机构又大范围清理，缩减至113个。[144]其他省、市、县也都存在着类似的情况，议事协调机构在维持一定数量的同时，每年还会有一些新增。我国议事协调机构广泛存在于各级政府行政体系中，已经成为中国官僚制运作的一种重要的模式。那么为什么在存在这么多职能部门的情况下还要设置这么多的议事协调机构呢？这主要基于两个重要的前提：一是政府内部各个职能部门之间越来越相互依赖，当前政府处理公共事务的大背景是一个充满不确定性和复杂性因素的环境，泾渭分明的分工难以满足当前跨部门事务的日益增多；二是突发性事件加剧和公共管理的不稳定、不确定性。社会冲突、自然灾害、特殊疫情等公共危机事件频发，这些事件往往涉及政府的若干部门，其解决需要打破现行的部门分工和层级节制，集中相关部门的资源和力量在同一决策权威下共同行动。正是基于这样的前提，各类“议事协调机构”应运而生。所谓“人多力量大，众人拾柴火焰高”。中国官员基于卡里斯玛权威的组织动员能力，集中组织资源来创造“奇迹”是必然的组织策略。在原有官僚制组织所面临的政绩晋升激励背景下，各级卡里斯玛权威纷纷彰显身手，将各自管辖领域中的资源、权威等要素集中起来，打破固有的碎片化威权体制和归口管理分工负责的施政模式，以实现主动需求和被动应对的任务。[145]
议事协调机构的设立在我国有三种合法性来源：（1）通过国家法律、法规设立；如根据《反垄断法》，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。反垄断委员会的三个执法机构是商务部、国家发改委和国家工商行政管理总局，而办事机构是商务部。（2）根据“三定”规定设立；如根据国家发改委“三定规定”，原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、原国务院西部地区开发领导小组办公室的职责划入国家发改委。（3）通过“发通知”等形式由党政机关自己决定。从设立的规范性来说，无疑通过国家法律法规设立相关议事协调机构是最正规的，“三定”规定次之，而由相关部门“发通知”形式成立议事协调机构则规范层次最低。但是从目前大多数议事协调机构的设立来看，通过法律法规成立的数量较少，在国家层面大多数议事协调机构是由“三定”规定设立，而在地方政府通过各级党委或各级政府办公厅（室）以“发通知”的形式成立的更为普遍。
根据议事协调机构是否常设，我们将议事协调机构分为常设型议事协调机构和临时性议事协调机构。常设型议事协调机构通常是为了满足特殊需要而设置的，例如为了加强能源战略决策和统筹协调成立的“国家能源委员会”，为了克服食品安全多部门分段监管难以协调成立的“食品安全委员会”等。临时性议事协调机构则是为了完成某一阶段性的特定的任务而设置的，如成立于2003年的“国务院南水北调工程建设委员会”等，以及成立于2008年的第二次全国经济普查领导小组，在国务院办公厅所发成立文件中都被明确注明“工作任务完成后撤销”。
1.议事协调机构的基本结构
无论是“委员会”“领导小组”或是“指挥部”命名的议事协调机构大都具有相似的组织形态。例如国务院议事协调机构一般都由国务院高层领导如总理、副总理、国务委员或秘书长兼任第一领导即“组长”或“主任”，其角色是作为政府处理该事项的全权代表，对任务的处理具有最后的决策权、议事召集权、文件签发权，并承担第一责任人。此外，议事协调机构还设置有2—3名副组长或副主任，其角色是协助第一领导开展工作，双方属于主副关系，组长或主任可以委托副组长、副主任主持工作。
由于议事协调机构的工作涉及面很广，因此除了设置组长、副组长以外，还有相当数量的相关工作领域的“成员单位”协助完成工作。从表3-1可以看出，我国大部分议事协调机构都超过20个成员单位，国务院扶贫开发领导小组和国务院安全生产委员会的组成部门甚至超过了40个。这些成员单位几乎涉及议事协调机构所协调领域的国务院各个部委办局，有的则不仅跨国务院内部各部委，还跨中共中央各部门、军队系统或者群团组织、高校等。例如国务院防治艾滋病工作委员会的组成部门就包括了国务院有关部委、中宣部、全国妇联、中国红十字总会等社会团体。
这些组成部门各派出一名“代表”就构成了议事协调机构的非领导成员。部门代表通常是各个部门内分管相关工作的副职。如果涉及的任务与本部门工作职能的相关性程度较高，也可能直接派出部门的负责人作为代表。根据各组成部门自身职能安排与议事协调机构的任务指向的程度存在的差异，彼此之间所承担的工作量的大小，可以将他们进一步区分为主要部门和一般部门。主要责任部门一般与议事协调机构联系较为紧密，承担着议事协调机构的大部分工作，因此相对于其他部门成员其重要性更为突出，这些部门的代表通常也就担任议事协调机构的副职领导。其余一般性部门，由于所承担工作量较小，因此其派出代表就任议事协调机构的一般成员。[146]
大部分议事协调机构都设有办事机构。有的议事协调机构单独设立办公室，有独立的预算，有经核定的编制，配备了专职的工作人员，具备实体性的办事机构，如国务院安全生产委员会、国务院扶贫开发领导小组和国务院食品安全委员会办公室等。但多数情况是“一个机构，两块牌子”即将办事机构设置在主要责任部门内，国务院议事协调机构办事机构通常设在国务院某一个部门下面，与部内的司或者局“两块牌子”，如全国绿化委员会办公室就设在国家林业局造林绿化管理司、国务院学位委员会办公室设在教育部的学位管理与研究生教育司。“办事机构设在哪个常规组织内，就意味着以那个常规组织为中心，以便联络和召集有关各方共同寻求解决问题的办法。”[147]
图2-2 国务院议事协调机构组织结构及工作机制
综合来看，议事协调机构的基本组织架构分为两层：一是协调机构（“领导小组”“委员会”或“总指挥部”）本身，二是它的办事机构（办公室）。在实际运行过程中，办事机构是议事协调机构的日常事务的具体实施者，其职责包括：一是牵头提出议事协调机构的成立请示、成员构成、职责分工；二是牵头收集议题，落实会议召开事宜；三是起草工作计划、报告、请示；四是督促落实工作事项。“委员会”“领导小组”或“指挥部”一般只负责较为宏观的任务如拟定政策、组织调查研究等。
2.议事协调机构的运行[148]
就协调机构而言，其运行围绕着具体任务表现出“间歇性”的特点，由于其组成人员一般都由常设部门人员“兼任”，因此只有在工作需要时，各位成员才会集中到一起开展工作。会议是议事协调机构最主要的工作形式。议事协调机构的会议通常包括全体会议、办公会议、办事机构会议、成员单位联络会议等几种形式。议事协调机构的全体会议，一般每年召开一到两次，会议由议事协调机构的正职或副职领导召集，出席人员为议事协调机构的正副职领导、各位成员以及办事机构的负责同志，有时可能根据需要邀请议事协调机构的成员部门之外的有关部门负责人、相关领域的专家列席会议；办公会议，由议事协调机构的正职负责人视情况召集，出席人员为议事协调机构的正副职领导、办事机构负责人等；议事协调机构的办事机构会议则由办事机构负责人主持，机构全体人员参加，如果是上下对口设置的议事协调机构，则还会召开由各个地方相应办事机构的负责人一起参加的全国性会议；另外，由于有的议事协调机构在常规的部门代表之外，还会要求各成员部门再指派一名联络员，具体负责所在部门与议事协调机构之间的协调联络工作，根据工作需要参加由议事协调机构办事机构的负责人不定期召集的会议，也就是议事协调机构的成员单位联络会议。[149]
议事协调机构的正常运行有赖于办事机构在决策——执行——监督这个程序过程中发挥其应有的作用。国务院的议事协调机构中的绝大多数都担负着本业务领域内的政策研究和起草工作，有的还要为全局性的决策提供政策建议和草案等。在决策形成过程中，议事协调机构的办事机构要在决策前做好调查研究工作，提出有关法规政策建议，供委员会或领导小组的决策作参考；处于决策系统的各位部门领导成员，通过召开会议的方式，针对跨部门的议题，在达成共识的基础上做出决策。然后各成员再将决策结果反馈回职能部门，并据此制定本部门的相关政策。
正式的决策作出之后，议事协调机构还要负责决策实施过程中具体的组织落实工作。一般通过召开动员性大会或者专题性会议，由议事协调机构的领导发表会议讲话，启动政策实施活动，而具体的组织实施则由办事机构承办。中国的党政系统在实施重大决策的步骤和方式中，一般都要经过传达、试点、计划、组织、指挥、协调、总结这七个工作环节。[150]其中“组织”这一环节的具体操作手段就是由相关议事协调机构来部署落实[151]。议事协调机构在组织过程中会进行一系列局部、具体的决策权力和行为，但仅限于组织保障政策实施的范围内。部署落实后，各个成员单位按照议事协调机构的要求和政策精神执行政策。某个成员单位，在执行过程中如果遇到需要成员单位协调配合的情况，则首先向议事协调机构的办事机构申请协调，协调不成再上报议事协调机构的副主任或者主任出面协调。
最后，对于执行情况的监督，一般由议事协调机构的办事机构独立承担，办事机构定期或者不定期的组织人员进行反馈和督导工作，联络各成员单位，并向上层“议事协调机构”上报各部门的工作进展和落实情况等。值得注意的是，从长期来看议事协调机构的运行具有“间歇性”，大多数的协调机构都是处于一种近似“沉寂”的状态，只有到了相应工作需要的时刻才“动”起来，个别议事协调机构甚至在一年中只开展极为有限的几次活动，主要是以召开工作会议的形式展开，内容一般包括总结上一阶段的工作，以及对下一阶段的工作作出全面部署。[152]
3.案例：国务院食品安全委员会
为了克服中国食品安全多部门分段监管难以协调的问题，根据《中华人民共和国食品安全法》规定，2010年国务院决定成立“国家食品安全委员会”，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。同时设立国务院食品安全委员会办公室，具体承担委员会的日常工作。
（1）组成部门及人员
国家食品安全委员会的主任由国务院副总理兼任，副主任也都是总理级别的官员；委员会的其他成员，则主要由食品安全监管各相关部门的部长、副部长担任，涉及发展改革委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环境保护部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、粮食局、食品药品监督局等15个部门。其中工业和信息化部、农业部、卫生部、工商总局、质检总局、粮食局、食品药品监督管理局以及国务院食品安全委员会办公室都由正职领导参加，其余均为副职级领导（见图2-3）。
图2-3 国家食品安全委员会组成人员结构
（2）办事机构及其主要职责
国务院食品安全委员会作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，其级别高于各个部委，以协调所有食品安全部门。食品安全委员会下设办公室，负责日常管理事务，承担食品安全综合协调的全部职责。目前国务院食品安全委员会办公室（简称“食安办”）共有综合司、监督检查司、应急管理司、政策法规司、宣传与科技司6个内设机构，机关行政编制55名，其中主任1名，副主任3名（副部长级），司局级领导职数18名[153]。根据中编办印发的《关于国务院食品安全委员会办公室机构设置的通知》（中编办发[2010]202号）的规定，食品安全委员会办公室不取代相关部门在食品安全管理方面的职责，相关部门根据各自职责分工开展工作。食安办的主要职责见表2-3。
表2-3 国务院食品安全委员会办公室的主要职责
（3）食品安全委员会的运行
食品安全委员会通过召开全体会议、联络员会议，以及专家委员会等形式开展工作。
食品安全委员会全体会议属于例会性质，一般一年一到两次。会议一般由委员会主任主持召开，参会者为各个成员单位的一把手（实际参会的往往是主管的副职）。会议的内容一般都是就整体工作进行部署安排以及工作总结等。国务院食品安全委员会成立以来，一共召开了6次全体会议（截至2014年9月），明确了各个时期的工作任务和工作重点，组织协调各地区、各有关部门深入开展集中整治、严厉查处食品安全违法行为，同时加强长效机制建设，不断完善监管制度、堵塞监管漏洞（见表2-4）。
表2-4 国务院食品安全委员会召开会议情况
联络员会议属于非例行会议，一般由食安办的主任召集，参加人员为各成员单位联络员和有关部门司局负责人。会议次数不定，会议内容包括政策起草阶段的研究，法规规章及相关规范性文件的梳理工作、具体工作的协调等。2014年12月17日国务院食品安全办召开国务院食品安全委员会第一次联络员会议，由时任国务院副秘书长、国务院食品安全办主任、国家食品药品监督管理总局局长张勇出席会议并讲话。会议传达了中央经济工作会议对食品安全工作提出的新要求、新任务，交流了今年以来的食品安全工作，研究讨论了2014年食品安全重点工作安排、组建国务院食品安全专家委员会、清理法规规章及规范性文件等有关工作。
为了充分发挥专家学者“资政启民”的积极作用，国务院食品安全委员会还成立了专家委员会，作为食品安全委员会的决策咨询机构，主要承担食品安全技术咨询、政策建议、科普宣传等工作。专家委员会由国务院食品安全委员会办公室负责管理。专家委员会主任委员由国务院食品安全委员会办公室主要负责同志担任，负责全面工作。副主任委员由权威专家和富有经验的相关部门领导同志担任，根据主任委员的指定，分工负责联系相关工作。第一届专家委员会由51名委员组成，委员经多方推荐和严格遴选产生，既有在食品安全风险监测评估、检验检测技术研究、公共政策、危机应对以及犯罪侦查等方面卓有建树的权威专家，也有多年从事食品安全监管工作，在风险管理、标准制定、应急处置等方面积累丰富经验的专业人士，具有广泛代表性、权威性和独立性。2014年4月15日专家委员会在北京召开第一次全体会议，除与会专家以外，国务院食品安全委员会有关单位的联络员、国家食品药品监督管理总局有关司局的同志也参加了此次会议。会议就风险管理、科普宣传、标准规范、农产品质量安全、企业监管等方面的工作，以及专家委员会自身建设、年度工作要点、完善专家库等有关事项进行了讨论，提出了建议。[154]
国务院食品安全委员会的成立，从国家层面上加强了综合协调部门的权威，并对监管职能存在交叉、重复之处以及监管盲区进行了明确的重新分工，能够更有效地发挥食品安全决策评估、综合协调的作用。从结构上来看，国务院食品安全委员会由副总理、政治局常委挂帅，因此从成立之初就具有“超正部级”的色彩，这体现了国务院食品安全委员会作为高规格的议事协调机构，带有明显的以“组织权威”为依托的等级纵向协同性质。
4.中共中央议事协调机构
与国外政府中的协调机构和临时机构一般只存在于行政系统中不同，在中国以“委员会”或“领导小组”出现的议事协调机构还广泛地存在于中国共产党组织体系内。爱丽丝·米勒（Alice L.Miller）认为在中国共产党内部作为非正式机构存在的“领导小组”数十年以来一直是决策层用以提出政策建议、协调政策执行的重要制度性设计。这些领导小组根据分工的不同在各自的政策领域中发挥着枢纽性的作用。[155]与国务院议事协调机构相对应，中共中央议事协调机构的配置规格也比较高（甚至更高），一般由中共中央政治局常委（或者政治局委员）分管领导担任议事协调机构负责人，有关中共中央直属部办委局或者中央军委所属机关单位负责人担任领导成员。议事协调机构一般在牵头单位专业对口的司局设立办事机构，并由该部门的领导担任议事协调机构办事机构的负责人。中共中央议事协调机构议定的事项，经中共中央政治局同意，由有关的中共中央直属机构按照各自的职责负责办理。中共中央议事协调机构的设立、撤销或者合并，由中央机构编制委员会提出方案，报中共中央政治局决定。与国务院议事协调机构一样，中共中央议事协调机构根据工作的需要，也分为常设性议事协调机构和非常设性议事协调机构。其中非常设临时性的议事协调机构在工作任务完成后就会适时撤销。
表2-5是现今存在的中共中央主要常设性议事协调机构名单，按照成立的时间先后顺序排列。
表2-5 中共中央常设性的议事协调机构
中共中央常设性的议事协调机构又可以根据工作任务性质和内容的不同，分为两类：一类是“党内小组”，一类是“党政小组”。党内小组仅存在于党内，是中国共产党自身的组织，作为党用来加强自身建设的组织保障，其工作任务主要在于“党要管党”，加强党的政治、思想、组织、作风和执政能力以及先进性教育等各方面工作，如中央党的建设领导小组、中央党务公开工作领导小组等。其余大多数的领导小组或委员会则都是横跨党政两个系统。由于中国一直以来存在“党政不分家”的传统，在确保“党的一元化领导”的指导思想下，中共中央层面的议事协调机构相较于国务院层面的议事协调机构可能权力更大（很多时候议事协调机构为了完成既定的工作任务，可以“绕道走捷径”，避开既定的法定程序行使权力），影响范围更广泛，具有调动社会各方面资源的能力，在实际中可能发挥更为重要的作用。正是由于议事协调机构拥有一般常设机构无法比拟的优势，使得中国党政系统中各个层级尤其是地方上党政部门的负责人将议事协调机构视为一种十分高效、便捷的管理手段，每遇到事关全局、牵涉面广，或较为紧急的重要事务时就倾向于设置议事协调机构来解决问题。[156]
5.案例：中央全面深化改革领导小组
2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议决定，中央成立全面深化改革领导小组（简称“深改组”），负责总体改革设计、统筹协调、整体推进、督促落实。[157]习近平指出：“改革开放是一场深刻的全面的改革，每一次改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。要更加注重各项改革的相互促进、良性互动，整体推进，重点突破，形成推进改革开放的强大合力。”因此，要深入研究全面深化改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图和时间表。加强改革的统筹协调是全面深化改革的关键。中共全面深化改革领导小组就是这样一个高层次、有权威的改革协调机构和工作机构。
（1）组成部门及人员
中央全面深化改革领导小组由习近平任组长，李克强、刘云山、张高丽任副组长，共有四位政治局常委参与，这是目前中央所有小组当中绝无仅有的。除四人之外，小组成员之中还有19位党和国家领导人，共计23位领导是该小组成员，这在历史上也是前所未有的，包括了十八届中央政治局委员中的14人[158]，国务院全部四位副总理及一位国务委员，中央军委两位副主席中的一人，六位中央书记处中的五人，涵盖了中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委以及两高等各大系统，涉及政法委、中组部、中纪委、中宣部、中央办公厅、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、人民银行、发改委、教育部、科技部、国资委、环保部等23个部门（见图2-4）。从其组成结构来看，“深改组”可谓是中国目前规格最高的中央议事协调机构，体现了强烈的等级纵向协同性质，它隶属于中共中央政治局，直接在中共中央政治局常委会领导下工作。
图2-4 中央全面深化改革领导小组成员涵盖各大系统
（2）“深改组”的主要职责及工作机制
深改组的主要职责有四个方面：一是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案；二是统一部署全国性重大改革；三是统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题；四是指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。[159]
深改组下设中央深化改革领导小组办公室（简称“中央改革办”），设在中共中央政策研究室，由中央政策研究室主任兼任办公室主任。小组还下设六个专项小组，实际上明确了今后改革的目标与方向。这六个专项小组分别是：经济体制和生态文明体制改革专项小组、民主法制领域改革专项小组、文化体制改革专项小组、社会体制改革专项小组、党的建设制度改革专项小组、纪律检查体制改革专项小组。深改组在成立初期，即以中央文件的形式确定了三个工作规则：《中央全面深化改革领导小组工作规则》《中央全面深化改革领导小组专项工作规则》《中央全面深化改革领导小组办公室工作细则》。按照中央的要求，领导小组的工作安排可以分为四个部分：统筹——方案——落实——调研。习近平指出，专项小组、中央改革办、牵头单位和参与单位，要建好工作机制，做到各司其职，各负其责，又要加强协作配合，形成工作合力。一要抓统筹，既抓住重点也抓好面上，既抓好当前也抓好长远，处理好重大关系，统筹考虑战略、战役、战斗层面的问题，做好政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹工作。二要抓方案，全面深化改革总体部署已经有了，要抓紧出台施工方案，按照施工方案推进各项改革举措落地。三要抓落实，三中全会各项具体改革举措，要有时间表，一项一项抓落实，以多种形式督促检查，指导和帮助各地区各部门分解任务、落实责任。四要抓调研，加强对重大改革问题的调研，尽可能多听一听基层和一线的声音，尽可能多接触第一手材料，做到重要情况心中有数。要推动各地区各部门加强调研，注重发挥有关专家学者、研究机构对全面深化改革的调研咨询作用。[160]
图2-5 中央全面深化改革领导小组工作安排
（3）“深改组”的运行情况
就当前的情况来看，中央全面深化改革领导小组的运行主要靠召开全体会议的方式来进行。截至2014年9月，深改组共召开了五次全体会议。五次会议都是由中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持。第一次会议召开的时间是2014年1月22日，会议的主要成果是明确了中央深化改革领导小组今后的工作机制与规则，组建了6个专项工作小组，对近期的工作重点进行了部署，通过《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》，将改革任务进行了分解和落实，一共分解了336项重要举措，逐一确定协调单位、牵头单位和参加单位，为保证任务落到实处明确了责任。时隔一个月（2014年2月28日），深改组又召开了第二次会议，这次会议主要明确了2014年深改组的工作重点，并就法制改革、文化体制改革以及司法和社会体制改革的方案进行了讨论。2014年6月6日深改组召开了第三次会议，会议就财税体制改革和户籍制度改革进行了讨论并形成相应方案与意见，并通过了司法体制改革领域的若干方案。2014年8月18日深改组召开第四次全体会议，此次会议主要针对中央企业主要负责人的薪酬制度改革、考试招生制度改革等方案进行了审议，作出了推动传统媒体与新媒体融合发展的指导意见，通过了《上半年全面深化改革工作进展报告》，更为关键的是此次会议通过了《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划（2014—2020年）》，对未来7年改革实施工作作出整体安排，突出每项改革举措的改革路径、成果形式、时间进度，突出关联改革的系统性、整体性、协调性，成为指导今后一个时期改革的总施工图和总台账。[161]2014年9月29日，习近平主持召开了深改组第五次全体会议，会议重点讨论了农村土地制度改革方案，审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》以及《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，要求科技计划体制改革要彻底改变政出多门、九龙治水的格局，坚持按目标成果、绩效考核为导向进行资源分配，统筹科技资源，建立公开统一的国家科技管理平台，构建总体布局合理、功能定位清晰、具有中国特色的科技计划体系和管理制度，以此带动科技其他方面的改革向纵深推进，为实施创新驱动发展战略创立一个好的体制保障。政府部门主要负责科技计划（专项、基金）的宏观管理，不再直接具体管理项目，通过统一的国家科技管理平台，建立决策、咨询、执行、评价、监管各环节职责清晰、协调衔接的新体系。[162]
表2-6 中央全面深化改革领导小组召开会议情况
由国家最高领导人挂帅的中央全面深化改革领导小组自成立以来就势如破竹，在推动经济体制改革、民主法制改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设和纪律检查改革等方面都作出了不俗的成绩。例如国务院全面推进深化经济体制改革，以行政体制改革推进政府自我革命，下出简政放权“先手棋”。取消下放7批共632项行政审批等事项；修订政府核准的投资项目目录，需报国务院部门核准的企业投资项目减少60%左右；减少、整合财政专项转移支付项目，从改革前的220个减少到目前的150个左右，减少了近1/3；减少行政事业性收费，每年减轻企业和个人负担约100亿元；建立健全法律草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，着力加强全口径预算决算审查监督，健全讨论决定重大事项制度。推进协商民主广泛多层次制度化发展……民主法治建设迈出新的步伐；实施单独两孩政策；深化医疗卫生体制改革；加大县级公立医院改革试点力度；教育领域综合改革稳步推进，加快发展现代职业教育；全国统一的城乡居民基本养老保险制度建立……推动党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任落实；在一些地方和部门开展查办腐败案件体制机制改革试点，加强和改进巡视工作，发现问题、形成震慑，开展专项巡视……纪律检查体制改革持续发力。[163]
从本案例可以看出，在中共中央的高度重视下，中央全面深化改革领导小组运转高效，在半年多的时间里召开了五次全体会议，形成了若干影响深远的重大改革决定；各级地方党委、政府亦积极响应，成立了与中央深化改革领导小组相对应的地方各级深化改革领导小组。改革自上而下，其行动之迅速、之果敢甚至令世界惊叹。2014年8月13日新加坡《联合早报》发表评论说，中国的改革幅度和力度“超预期”，“让国内外大吃一惊”。
二、横向协同模式及其对应的结构性机制
发达国家当代行政改革是在“突破”或“摒弃”官僚制的旗帜下进行的，官僚制“以权威为依托的等级制纵向协同模式”相应被视为过时、落伍的象征，而以自愿、平等、共识为标志的横向协同，正日益受到青睐并成为新的时尚。这一点在菲利普斯（Phillips）的观点中更为清晰，他将横向治理总结为在等级制中通过网络开展合作；通过内部相互依赖性而不是权力关系进行合作；通过谈判而不是控制进行合作；通过推动而不是管理开展合作。[164]
国外横向协同的主要组织载体，就是“部际委员会”（Inter-departmental Committees—IDCs）和专项任务小组。按照澳大利亚官方的界定，部际委员会具有几个特点：（1）委员会的成员来自不同的政府部门，代表各自部门正式参与会议；（2）他们被授权代表部门发言，阐明部门在所涉问题上的立场；（3）成员构成和业务范围有明确界定，而且受到相关权威的首肯；（4）决策以共识为基础，采取多数同意的原则。简言之，“代表性”和“共识决策”是部际委员会最鲜明的特征。部际委员会这一组织形式历史悠久，由于与官僚制有历史渊源因而被冷落，目前多称跨部门任务小组或工作小组（taskforce或working group）。[165]也就是说，部际委员会虽然可以协调行动，根据共享任务分配各自的责任，通过签订合作协议保证后续跨部门协同的达成，但是，在实践中这种形式可能因为官僚制本身的惯性而遇到各种阻力。各部门的成员可能会基于各自的立场而不予妥协，这个时候“达成共识”就成为一个耗时又费力的工作。20世纪70年代中期以来，为了解决部际委员会的缓慢和争议性问题，以时间优先、问题特定为主要特征的专项任务小组产生。理查德·达夫特认为“任务小组是一种有效的横向联系手段。它是通过直接的横向协调解决问题的，因而可以减少纵向层级链的信息载荷。”[166]
与部际委员会不同，专项任务小组需要由任务小组的组长全面负责跨部门协同的任务和目标，小组还经常邀请政府部门以外的专家或相关人员参加，任务小组的决定不必是一致同意的，通常由小组组长承担决策或推荐职责，以提高决策的效率，增加明确性。从特性上说，专项工作小组有能力从事创新性的工作，在解决跨部门的议题和提供复杂的综合性的方案上非常有效，能够让相关部门的工作人员根据各自部门的利益与部门外的专家和人员联系，在综合分析的基础上开发所需要的成果。任务小组具有临时性质，在任务完成之后任务小组也就解散了。
我国的政府部门之间同样存在多样化的横向协同模式，其对应的结构性机制主要有三种：一是法定部门协同机制；二是部际联席会议制度；三是牵头机构设置。
我国政府机构中有一些常设机构的职能中含有协调部门权限冲突的职能。在中央层面是国务院办公厅、国务院法制办公室等，而在地方则是各级政府的办公室等。这些机构可视为负有协调职能的政府常设机构。
国务院办公厅是协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构。根据《国务院办公厅职能配置内设机构和人员编制规定》（国发[2008]11号）[167]文件，国务院办公厅的主要职责除了根据国务院领导指示，发布公文、组织专题调研、做好行政事务、为国务院领导服务等工作以外，一个重要的职责就是根据国务院领导同志的指示，对国务院部门间出现的争议问题提出处理意见，报国务院领导同志决定。因此，国务院办公厅不仅要发挥好中央领导人的参谋和助手的角色，还要承担协调部门之间关系的重任。尤其是涉及某些重大问题或者难题时，主导机构与其他相关机构发生分歧，国务院办公厅就要代表国务院进行协调。
例如，20世纪90年代初期国家计委、人事部和劳动部在劳动工资计划、工资基金管理和保险福利工作的分工上存在一定的交叉和职责分歧，为此国务院办公厅提出了相关的协调处理意见。[168]在劳动工资计划工作的分工问题上，明确了三个部门的职责层次：国家计委作为综合部门，负责计划编制的统一部署，并根据国民经济和社会发展的需要和可能，对全国劳动工资计划进行综合平衡；劳动部作为综合管理全国劳动工作的职能部门，负责汇总编制全国劳动工资计划（包括分列企业单位和国家机关、事业单位的劳动工资计划）；人事部负责编制国家机关、事业单位劳动工资计划。在保险福利工作方面，纠正了劳动部和人事部的职能交叉的问题[169]，明确了劳动部的职责是负责综合管理企业单位[170]的社会保险和职工福利工作，拟定企业职工的社会保险制度和福利制度，并组织实施。协调企业和国家机关、事业单位的保险福利政策。而人事部综合管理的对象是国家机关、事业单位，负责拟定国家机关、事业单位职工的社会保险制度和福利制度，并组织实施。
国务院法制办公室是协助总理办理法制工作事项的办事机构，其前身是国务院法制局。法制办主要职责是：统筹考虑、统一规划国务院的立法工作，拟订国务院年度立法工作安排，报经国务院领导批准后，组织实施，督促指导；审查修改各部门报送国务院的法律草案、行政法规草案，从法律角度审查部门报送国务院审核的我国缔结或者参加的国际条约；起草或者组织起草若干重要的法律草案、行政法规草案；承办行政法规的立法解释工作；承办申请国务院裁决的行政复议案件；研究行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等涉及政府行为共同规范的法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向国务院提出完善制度和解决问题的意见，拟订有关配套的行政法规、文件和答复意见；协调部门之间在有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议；办理地方性法规、地方人民政府规章和国务院各部门规章的备案审查工作，审查其同宪法、法律、行政法规是否抵触以及它们之间是否矛盾，根据不同情况提出处理意见等。[171]国务院法制办内部设立了“政府法制协调司”专门负责协调部门之间在有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议。
法定部门协同机制通过特定的部门对彼此产生争议的政府各个部门进行协调。这类机构的特点是：（1）协调功能的启动具有一定的被动性。以办公厅为例，政府办公厅在我国只是一个负责日常行政事务的机构，并不是决策智囊团和行政首长的代表。国务院办公厅根据国务院领导的指示，才开始对国务院部门间出现的争议问题提出处理意见，报国务院领导决定，而不是代表总理与各部门联系，对各部门之间出现的争议进行协调。（2）协调范围受到诸多限制。例如，政府法制办对职能冲突的协调按规定只能涉及与行政执法适用依据有关的事项，而各职能部门的职责权限在我国主要根据“三定方案”，由编制部门确定，并不完全由法律加以规定。[172]（3）法定协调部门与其他部门是平级部门之间的关系，如何进行职能定位、权限分配，更好地发挥法定协同部门的协调功能是摆在改革者面前的难题。
1.部际联席会议的组成结构及特征
实践中应用比较普遍的横向协同机制是“部际联席会议”。部际联席会议是为了协商办理涉及多个部门职责的事项而建立的一种工作机制，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动各项工作任务的落实。[173]部际联席会议的成立一般由相关领域的主要负责人（或牵头人）召集，提交“关于建立××部际联席会议的请示”，明确部际联席会议名称、牵头单位和成员单位、工作任务与规则，上报国务院。在获得国务院批复后，牵头部门才可以按照国务院有关文件精神成立联席会议并开展相关工作（见专栏2-1）。
国务院办公厅关于部际联席会议审批程序等有关问题的通知
国办函〔2003〕49号
国务院各部委、各直属机构：
国务院办公厅
二〇〇三年七月十八日
部际联席会议的工作程序是：由牵头部门协商各成员单位，拟定联席会议议题；各成员单位根据议题，按照各自职能做好相关工作；牵头部门负责主持会议并组织会议讨论；会议形成会议纪要，必要时可抄报上级有关部门；会后各成员单位间应定期通报工作信息。一般情况下，各成员单位应设置一位相对固定的联络人，建立比较完善的信息通报制度、信息共享制度和定期例会制度。联席会议全体会议至少每年召开1—2次。
与等级纵向协同模式不同，部际联席会议的召集人与相关成员单位是平级部门之间的关系[174]，例如2004年由教育部牵头成立的“职业教育工作部际联席会议制度”就包括发展改革委、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、扶贫办共7个成员单位和部门[175]。教育部与其他6个成员单位的级别一样同为正部级单位。教育部部长任联席会议的召集人，各成员单位有关负责人任联席会议成员。作为召集人的教育部部长，与各成员单位的有关负责人之间不是上下级关系，而是平等的协作关系。联席会议解决问题的主要方式是通过互动性的协商，定期或者不定期地召开会议，将各个部门的成员联系在一起。在会议上各部门代表（原则上）[176]可以充分表达自身合理的利益诉求，消弭利益矛盾，建立部门之间的友好合作关系，从而达成一致的意向和采取统一的行动。
与国外“部际委员会”或“部际联席会议”相比，我国的“部际联席会议”具有三个特点。第一，国外的“部际委员会”是协同的一种组织载体，我国“部际联席会议”则更多是一种工作机制，既不是一个领导岗位，也不是一个实体组织，它不具有刻制印章和正式行文的权力。有政府内部人士表示，“这样做的主要目的是为了减少‘文山会海’的概率，避免造成‘钦差大臣满天飞’。”[177]第二，国外的“部际委员会”可以常设也可以临时，我国的“部际联席会议”都具有临时性。《国务院关于部际联席会议审判程序等有关问题的通知》（国办函[2003]49号）明确提出“部际联席会议工作任务结束后，应由牵头部门提出撤销申请”。例如，公众较为熟悉的“全国假日办”，在运行了14年之后于2014年9月15日被正式撤销，其全部职能并入新设机构国务院旅游工作部际联席会议制度之中。全国假日办的全称是全国假日旅游部际协调会议办公室，它实行的是部际联席会议机制，具体工作由国家旅游局牵头，此次撤销就是由国家旅游局提出并实施的。第三，西方国家的联席会议不仅仅是负责人开会协商，主要成员单位机构的工作人员也参与研究和协商，提出议题、问题及政策建议，[178]而我国的部际联席会议主要是在部门主要决策者之间进行，普通工作人员没有参与协商的机会。
近年来，部际联席会议在“重特大安全事故”“反洗钱”“非物质文化遗产保护”“整治非法证券”“打击走私综合治理”等多个领域，得到了积极的推行和尝试。囿于资料的可及性，这里笔者仅以“反洗钱工作部际联席会议”为例，对部际联席会议制度在中国的实际运行情况做进一步的考察。
2.部际联席会议制度的运行——以反洗钱工作部际联席会议为例
（1）反洗钱工作部际联席会议的组织结构
反洗钱工作部际联席会议制度于2002年5月经国务院批准设立，牵头单位为公安部。2003年国务院机构改革后，改由中国人民银行牵头，部际联席会议成员由原来的16个部门，增至23个部门，包括最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、外交部、公安部、安全部、监察部、司法部、财政部、建设部、商务部、海关总署、银监会、证监会、解放军参谋总部等部门。中国人民银行行长任联席会议召集人，成员为各有关单位主管领导。反洗钱工作部际联席会议下设办公室，组织开展反洗钱工作部际联席会议日常工作。办公室设在人民银行反洗钱局，办公室主任由反洗钱局局长兼任，各成员单位指定一名联络员为办公室成员，负责与联席会议办事机构的日常联系和沟通。
联席会议的主要职责是：在党中央、国务院领导下，指导全国反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策，制定国家反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。23家成员单位在其各自职责范围内协助做好反洗钱工作，具体职责分工见表2-7：
表2-7 国家反洗钱部际联席会议成员职责分工
（2）反洗钱工作部际联席会议在实际中的运行
反洗钱工作部际联席会议根据具体情况采取定期与不定期结合的方式召开协商会议，会议由联席会议常设办公室在征求各成员单位意见的基础上提出议题，经召集人批准或者全体联络员会议研究同意后，组织召开。办公室通知各成员单位代表出席（定期会议联席会成员全部出席，专题会议一般只有相关成员参加）。定期会议主要讨论总结上年度工作情况，确定下一阶段工作重点，并针对反洗钱工作的重大协作事项进行讨论。例如，2005年9月召开的反洗钱工作部际联席会议第二次工作会议就重点部署了我国接受金融行动特别工作组（FATF）评估的准备工作。在接下来的工作中，反洗钱工作部际联席会议相关成员单位组成了评估准备工作协调小组和评估准备工作技术支持组，确定了以完成评估问卷为重点的工作目标，多次召开评估准备会，明确工作体制，组成专门的工作机构，确定各部门的工作职责和具体联系人，为评估工作的顺利进行奠定了组织基础。[179]同时，中国人民银行先后4次组织有关单位召开会议，讨论评估问卷填写的基本原则、具体要求和支持材料，在各部门的支持和配合下顺利完成了评估问卷的集中撰写和修改工作。
截止到2014年9月，反洗钱工作部际联席会议已经召开了六次全体会议、8次联络员会议和若干次专题会议，就成员单位工作职责、反洗钱领域国际合作、起草和贯彻“反洗钱法”等反洗钱领域跨部门重点工作进行了磋商。
根据《中国反洗钱报告（2010）》，反洗钱工作部际联席会议各成员单位与反洗钱工作机构之间已经形成了以信息共享、监管政策协调、案件查处为主的工作联系机制。中国人民银行、银监会、证监会、保监会等金融监管部门在部际联席会议的框架内建立了工作信息定期通报制度，共同完成金融稳定评估（FSAP）框架内的反洗钱评估，并对协调反洗钱监管与风险监管、审慎监管之间的关系进行研究，提高了金融业反洗钱监管的有效性。各地税务机关与银行反洗钱部门、公安机关密切合作，加强信息交换与案件协作，会同银行查处利用虚假增值税专用发票办理商业汇票贴现、套取银行资金等违法行为。[180]
在现实行政过程中，许多行政行为，存在于各个部门相互关联的区间，带有综合性质，即使以一个职能部门为主的行政行为，也会引起其他部门的连锁反应。这不可避免地需要明确一个部门的主要责任，并由其牵头，协调其他相关的利益部门。[181]这就是牵头机构机制。
“牵头机构”是国内外通用的横向协同的程序机制安排。德国的《联邦行政程序法》（The Joint Procedural Code）明确提出引入“牵头部门”（Lead Ministry）的概念，以协调中央政府部门之间的关系，强调根据政策问题的本质决定由哪个部门来领导，其主要职责是即时、全面地介入问题处理过程，起草议案并将其派发给其他相关部委。[182]在我国，牵头机构安排主要存在于两种场合：一是“部际联席会议”设立、运行、撤销过程中有明确的“牵头部门”；二是部门职责分工时明确了一些牵头部门。[183]例如，2008年河北省为了强化食品安全管理，就按照食品分类明确了各相关部门的职责，并确定了不同类别食品安全监管中的牵头部门。
不论出现在哪种场合，牵头部门对相关机构没有指挥命令权，不涉及高层级的任务分配问题，不要求高层级领导的参与，与现有的行政体制也不冲突，平等协商和共识决策依然是协同的主要特征，因此属于横向协同的特定形式。主要部门牵头协同机制的优势在于主要责任明确，并且保证了其专业和主导性，要求相关利益方或责任方都有参与从而避免职能的越位、缺位现象，并及时化解行政过程中的冲突和纠纷。但是目前我国的部门牵头机制在实际运行过程中也面临一些体制上的困难，与科层制行政体系存在一定程度的冲突，主要牵头部门在协调平级部门时往往觉得“力不从心”。牵头部门设置所解决的只是一个简单的组织问题，平等主体共同行动需要提议或发动者，需要授权的组织协调者。
三、围绕专项任务开展的条块间交叉协同模式及其对应的结构性机制
我国实践中存在多样化的属于平级部门的“条块间交叉协同”机制，从协同模式的系统描述、分类、比较需求看，需要对条块间交叉协同模式做一讨论。这方面的一个典型例子是太湖流域的水污染治理协同。
太湖是一个典型的跨界公共湖泊，流经江苏、浙江、上海和安徽三省一市。自20世纪90年代以来，伴随着流域内经济社会的快速发展，污染物排放量也不断增加，虽然沪浙苏三省市历来都重视太湖的治理但是相关措施并未收到标本兼治的效果，水环境恶化的趋势未得到有效遏制。监测数据显示，从20世纪80年代初期至90年代初期，太湖平均水体水质由以 Ⅱ类水为主下降到以 Ⅲ类水为主；从90年代中期至今，全湖平均水质下降为劣 Ⅴ类。[185]
图2-6 太湖流域水污染综合治理范围示意图
2007年5月底，无锡市区域内的太湖出现50年以来最低水位，加上天气连续高温少雨，水富营养化严重，蓝藻全面爆发。无锡市被迫停止自来水供应，当地近百万群众的饮水出现问题，虽经各界努力恢复了供水，但因此造成的直接和间接损失仍然巨大。太湖已经成为我国水环境污染的一个缩影。
太湖流域的水污染治理之所以进度缓慢，很大的一个原因就是三省一市及相关部门缺乏协同。太湖治理涉及多个区域和部门，条块分割造成“多头治水”的管理局面。首先是区域的阻隔，由于三省一市缺乏协调，每个省市都按照自己的标准进行治理，人为地造成区域隔阂；其次，现有的太湖流域管理局作为水利部的派出机构，与当地政府部门之间关系不畅，由于缺乏明确的法律界定，其本身的权威性也不够，导致流域管不了区域，造成区域规划与太湖流域综合规划不接轨，“规划打架”现象时有发生。[186]
为了有效地解决太湖流域水污染治理不协同的问题，根据国务院批复的《太湖流域水环境综合治理总体方案》（2008年）的要求，我国建立了“省部际联席会议制度”，用来协调太湖流域的水环境综合治理工作中的重大问题。省部际联席会议由国家发展和改革委员会召集，相关部委与江苏、浙江和上海为成员单位。通过明确各成员单位的职责、分解任务、沟通信息、交流情况，提高各管理主体的整体行动能力。为了推进专项治理，水利部还会同江苏省、浙江省、上海市人民政府成立了太湖流域水环境综合治理水利工作协调小组，第一次会议明确了两省一市和太湖流域管理局在水源地保护、引江济太、水体检测、蓝藻打捞合作机制、流域水功能区划、污染物总量控制、底泥疏浚、引排工程、河网整治、太湖管理条例等方面的职责分工和进度安排。[187]
太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度
通过案例可以看出，以流域水污染治理为代表的“条块交叉协同机制”涉及的机构非常多，包括中央机构、流域管辖政府、流域管理机构、流域内基层政府等。中央机构是治污工作的最高国家权力机关。在参与水污染治理过程中，中央机构的职责更多地表现为制定流域整体规划，并且制定法律法规以其权威性作为保障，同时站在战略高度审视流域水污染治理的发展；流域管辖政府，主要指以省为区划的流域管辖政府，流域管辖政府依据总体规划，结合流域实际情况，进一步细化规划，使其具备可监控性、可评估性，并对流域内基层政府进行协调监督；流域管理机构，指水利部派驻的流域管理机构，其应该是具有实际权力负责流域整体统筹协调、统一规划的机构，但现阶段流域管理机构由于其权力来源缺乏法律依据，预设职能远未发挥出来，其根据情势制定治理规章、监督治污的职能明显弱化；流域内基层政府，指流域内治污一线的地方政府，其在合作机制中扮演着重要角色，地方政府既是保障水质改善、治污工作顺利进行的执行者，又是维护地方利益的保护者，因此地方政府是合作机制的关键所在，要将其有效规制在合作机制的框架内，让其发挥应有的作用。[188]
综合来看，“条块间交叉协同”组织模式具有几个特征：（1）为专项任务或综合性项目而启动，涉及条和块、中央部门和地方政府的关系；（2）与“部际联席会议”集中于政策制定不同，省部际联席会议既有政策制定职能，也肩负政策实施的职责；（3）跨部门协同涉及纵向条块关系，但从行动主体的行政级别上看，应归属横向协同机制；（4）中央部委拥有对省级政府进行业务指导的权力，同时掌握地方政府需要的一些重要资源，因此在协同可运用的手段或工具、运作过程、实际效果等方面，与横向“部际联席会议”有一些明显的不同。当然，实际中治理流域水污染的跨部门网络还包括社会公众、非营利组织、企业和新闻媒体等，但是鉴于本书的研究重点，在此不予详细讨论。
作为典型的横向协同机制，省部际联席会议中涉及的各个部门及各个地方政府之间是平等的关系，政府之间合作的动力主要来源于两个方面：一是中央的安排和鼓励，二是来自互利收益核算之后的自发合作。各方合作的主要方式是“协商”。各部门在对话机制建立的章程和制度的基础上开展互相考察、座谈和联席会议，就流域整体水资源合作开发、水污染合作治理展开磋商达成合同或者协议，并对承诺协议予以备案，建立信息公开平台实现全社会监督的舆论氛围；在对话机制中，流域管理机构担当矛盾协调解决中间人的角色，对违反对话机制协商承诺的地方政府应该具有明确的责任追究制度，从而保证流域合作机制运行的公平公正。