第一节 研究背景与研究意义
一、研究背景及立论视角
时移世易，随着时代的变迁，政治、经济和文化的演进和发展，世界各国政府治理改革的实践也在不断重建和发展。“政府协同”作为公共行政的永恒主题在新的历史时代也被赋予了新的内涵，形成了新的话语体系。如何加强公共部门之间的协同，消除不同政策之间的矛盾和张力，为公民提供更加整合或“无缝隙”的服务是近年来国际公共行政领域所关注的重要问题。
20世纪70年代末80年代初，西方国家开始进行“新公共管理改革”，这场强调“竞争”和“效率”的改革运动，为西方国家摆脱财政、管理和社会等方面的危机与困境起到了积极的作用，提高了政府的行政效率。然而，随着改革的逐渐深入，新公共管理的弊端也逐渐显现出来，政府机构在分散化、独立化的发展趋势下变得更加“自私”和缺乏联系，每个部门都“认真”地关注自己部门的目标，却忽视了部门之间的合作与协调，带来了“碎片化”的制度结构。新公共管理运动之后，“部门自我中心主义”极端扩张导致政府在处理社会排斥、犯罪、环境保护、家庭和竞争等跨部门问题中过于迟钝。除了机构裂化的问题，合同出租的适用性以及政治性投入持续增长等问题也成为改革的制约。[2]为了改变新公共管理运动带来的越来越严重的政府管理碎片化状态，英国、新西兰和澳大利亚等改革先锋国家纷纷提出了协同与整合的战略。1999年3月英国工党政府公布了《现代化政府白皮书》，在对前两年政府工作总结的基础上，推出了新工党政府在未来十年内的“协同政府”（Joined-up Government）计划，其目标在于打造一个更加具有协调和整合性的政府。1999年新西兰工党政府上台，特别提出，要解决政府部门“碎片化”问题——无论是在机构的数量上，还是不同类型的机构方面——包括所有执行（服务输出）的责任机构。为此，工党政府于2001年成立了咨询小组（Advisory Group），检审当前的政府公共管理体系。咨询小组在2001年起的一系列总结报告中，确定了“协调”问题是各个部门绩效低下的“硬伤”。[3]为了改变这种状况，这一时期的新西兰政府开始强调“跨部门协同”的改革，即用高度协调与合作的方式来解决社会和经济问题。同样，澳大利亚政府也高度重视跨部门协同的改革，提出整体政府的发展战略。2004年，澳大利亚管理顾问委员会发布报告《把政府联结起来——整体政府对澳大利亚面临主要挑战的回应》，强调要以“一起工作”为口号，形成相应的价值和行为准则来推行整体政府的实施。随着信息科学技术的发展，以及跨部门公共事务和问题的逐渐增多，这场强调各个部门之间合作与互动的改革运动在并没有推行新公共管理改革的国家也日益显现，成为公共部门管理实践中的一个新的热点和趋势。
对中国来说，自1978年以来，政府治道变革的进程也是惊人的。迄今为止，中国政府已经进行了六次大规模的行政管理体制改革。通过改革，政府职能转变取得实质性进展，政府履行社会管理和公共服务的职能明显增强，政府组织结构不断优化，民主决策机制逐渐建立和完善，政府自身的建设和管理也不断加强。但是，综观这六次行政管理体制改革，可以发现我们的关注点一直在政府机构改革上，并逐渐陷入了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。政府机构林立、缺乏协同、各自为政的现象依然没有得到有效的改善。经济合作与发展组织（OECD）的一份研究报告曾“犀利”地指出我国政府机构设置存在的“严重的整合问题”：紧密相关的组织之间缺乏协作、职能彼此交叉的部门缺乏协同、决策责任分散化、彼此对立的机构同时存在等。[4]
针对这种情况，2008年党的“十七大”明确把行政管理体制的改革目标定位为建设服务型政府、用大部制的改革思路整合政府。大部制改革试图通过整合相同或相近职能部门，将政府外部的协调问题“内部化”以此解决职能交叉、政出多门、多头管理的问题。但是“大部制”并不是一剂灵丹妙药，国际经验证明我们不能希冀大部制解决政府管理中的所有争权夺利、扯皮推诿的事情。以部门的重新组合、部门体量增大为表征的简单的“物理变化”并不会自动解决部门之间不协调的问题，部门外部的不协调很可能转化为部门内部的矛盾和冲突。以工信部的大部制改革为例，时隔改革后的四年，工业部门和信息化部门仍然是各自为政。中国社会科学院研究生院董礼胜教授2011年曾去工信部同诸多内部人士座谈，以期获得大部制改革进展中的问题，“谈及大部制改革后的现状，有些人表示，难以发挥应有的职能。”他解释说，“一个明显的表现就是虽然是一个大部，但是在部内，各个部门还是分着的，各个省市的工业部门和信息化部门表面上是合在一起，内部则各自独立。大部制，现在变成了简单的部门之间的合并，这解决不了根本问题。设立大部制就是为了提高政府效率，这种现状有违当初设立大部制时的初衷。……部门之间的机构人员合并裁撤，不是改革的目的，重点在于合并后部门职能的整合和机构人员的合理配置，从而发挥一加一大于二的功效。但是这些方面，显然还有很多工作要做。”[5]
同时，大部制所带来的机构精简也并不能回避外部协同问题。改革后的人力资源和社会保障部，绝不应是原人事部、劳动和社会保障部的简单加成，需要管理好公务员队伍和提供优质的社会保障服务，还涉及与地方政府及其他部委的联系和协调；住房和城乡建设部也并非是简单的改头换面，还被赋予解决民众住房难的职能，就必然涉及与国土资源部及各级地方政府的关系协调。[6]正如周志忍教授所说，部门再大，也得有个边界，除非把所有部门整合成一个“国务部”，否则部门之间注定出现协调配合问题。[7]
而另一方面，近年来食品安全[8]、环境保护[9]等领域问题的频发，及“东窗事发”后各部门互相推诿的态度，让人们无奈地感叹“铁路民警，各管一段”“十几个部门管不好一桌饭”“七八个部门管不好一头猪”。跨部门的社会事务和复杂的社会问题已经向我们的政府提出了前所未有的挑战，传统的依靠议事协调机构、等级制命令的协调机制与方式已经越来越不能适应时代的需求。政府部门通过什么形式和措施构建“整体政府”解决跨部门协同的问题，已经成为学界和政府管理人员的现实议题。因此，在当前的形势下，探讨中国的跨部门协同机制，无疑是推进中国行政改革进程、提升政府的整体绩效和能力的重要方略。
本研究试图从整体政府的视角出发，研究中国的跨部门协同机制，探讨以下几组问题。首先，中国现有的跨部门协同机制有哪些？实际效果如何？其次，在弄清事实的基础上，本书进一步追问，既然我国不乏跨部门协同的机制，为什么实践中存在大量的政府协同失灵？究竟哪些因素限制了政府部门间协同的发生？这些因素产生的深层次机理是什么？最后，在中国现有的行政管理体制下，跨部门协同何以达成？如何持续？整体政府理论对我国的碎片化治理困境可以提供什么样的借鉴和指导？能否结合中国的国情特色，提出符合中国国情的跨部门整体性治理框架。
二、研究的理论意义和现实意义
在目前的中国，有关跨部门协同机制的研究仍然落后于实践的需求。本研究以整体政府理论为背景和分析工具，探讨中国的跨部门协同机制具有的重要理论意义和现实意义。
1.有助于丰富和发展当代中国的公共管理理论
近年来有关跨部门协同的研究已经成为国际公共行政领域的一个新的热点。大量与跨部门协同相关的词汇涌现出来，例如，“协同政府”（Joinedup Government）、“整体政府”（Holistic Government）、“水平化管理”（Horizontal Management）、“网络管理”（Network Management）、“协作型治理”（Collaborative Management）等。“跨部门协同”已经成为行政管理学的前沿，凯特尔（Kettl）认为跨部门网络是当代政府改革的重要趋势[10]；戈德史密斯（Stephen ；Goldsmith）等人把网络化治理称为“公共部门的新形态”[11]；澳大利亚政府管理咨询委员会（Management Advisory Committee）声称整体政府是“公共行政的未来”[12]。还有学者认为整体政府是继承传统官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理论典型范式。“整体政府”范式为公共行政的研究提供了更广泛、更坚实的理论基础和开阔的研究视野、提出了一系列主题创新，形成了崭新的知识体系和研究方法。这对于学科基础比较薄弱、研究方法比较落后的我国行政学学科研究来说，借鉴“整体政府”的经验，可以推进公共行政知识的增长和提升公共价值，促进我国行政学学科的发展。[13]因此，本研究涉及的是政府未来形态的重大理论。对于该理论的探讨和借鉴无疑将有助于丰富和发展当代中国的公共管理理论，拓宽其理论视野。
2.有助于深化传统的行政协调理论
“协调”在管理学中的重要性有着延续性的共识。早在“古典管理理论”时期，法国著名的管理学家法约尔就将“协调”与“计划、组织、命令、控制”四个要素并列，称其为管理的五大基本功能。古德诺在《政治与行政》一书中也着重论述了协调的重要性，他认为政治与行政二分法并不意味着政治与行政的绝对分离，他强调行政必须与政治相协调，并指出了美国走向行政协调的具体道路[14]；而美国行政学家怀特则指出：“在各方面的活动中，行政各部门之间的相互联系是十分困难的，为了实现各部门之间的协作，应设立专门的委员会来进行协调工作，要及时协调行政各部门、各机构之间的活动，以确保最经济、最有效的行政方法，提高行政效率”[15]。
以等级制和专业化分工为基础的官僚制提出来以后，成为世界各国公共部门的结构形态。传统的官僚制强调权力集中统一，其协调以权威为主导，因而被韦伯称为“强制性协调格局”。在官僚制下，由于遵循等级制及跳板法则，组织间的横向协调和配合比较困难。从运作的实践来看，“不同职能之间缺乏有效的沟通与协调，其沉闷、死板与僵化几乎吞没了个人的责任感和创造力，就更不用说知识的更新与发展。”[16]官僚制的分工和专业化曾推动政府体系步入正轨，却无法适应瞬息万变的信息化社会。在官僚结构中，服从等级指挥程序；在独白式沟通中，缺乏信息反馈和应对措施。[17]可以说，官僚制已经陷入了网络化时代的被动境地，突破官僚制、搭建促使多元政府协同的桥梁成为必然。
本书所探讨的“跨部门协同机制”便是克服层级束缚，实现政府部门间有效沟通和协调的桥梁。在后现代公共行政改革的语境下，“跨部门协同机制”与以往的“行政协调机制”相比，更注重“平等、适应性、自由裁量和最终结果”[18]，由此孕育着一种全新的协同机制。较之以往的行政协调机制，它在协调的内容、对象、协调的方式和手段上都发生了巨大的变化。基于此，当前的理论界亟须摆脱以往的思想窠臼，勇敢地探索政府跨部门协同的新理论，为政府跨部门协同机制改革提供借鉴。
1.为解决中国政府跨部门协同关系现实问题提供一定的理论支持
现阶段的中国，正处于整体逐步进入工业现代化时代，并在部分地区和领域向知识经济跨越的混合发展阶段，各种跨部门跨界的社会问题突出，出现了越来越多的诸如社会治安、环境保护、食品质量安全、公共事件应急管理等由单一的公共部门无力解决的公共性事务（如2004年的禽流感事件、2005年的京沪高速公路氯气泄漏事件和中石油吉化公司双苯厂爆炸导致的松花江污染事件、2008年的“5·12”汶川特大地震及三鹿奶粉事件、2011年的温州动车撞车事件和沈阳毒豆芽事件、2012年龙江铬污染事件等）。各个部门之间进行协调和联系的必要性和频繁性不断增强，而传统的机构设置和职能界定使得部门之间的高效协调异常困难，因此出现了大量烦冗的协调议事机构和机制，却成本高昂，效率低下，部门之间扯皮和推诿的情况时有发生。在此背景下，本书研究部门之间的水平横向协作关系，探讨高效的跨部门协同机制，对于解决中国政府面临的现实的跨部门协同问题具有重要的意义。
2.为推进我国行政管理体制改革提供一些有益的启示
党的十七大报告提出了“健全部门间协调配合机制”的工作目标，强调“合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任”；提出了要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。[19]这标志着：在继续深化职能转变的同时，我国行政管理体制改革的侧重点正在从机构改革转变为机构改革与运行机制、管理方式改革并重。健全部门间协调配合机制，无疑是运作机制和管理方式改革的重要组成部分。因此，完善部门间行政协调机制是中国行政体制改革的题中之义。