第三节 文献述评
一、国外相关研究
随着20世纪80年代所兴起的世界性的政府改革浪潮，整体政府改革成为一个不可逆转的趋势。在此过程中形成的整体政府理论对改革起到了重要的指导作用，并成为西方公共行政领域一个不可或缺的体系。
西方有关整体政府的研究十分丰富，主要集中在整体政府产生的时代背景及核心特征研究、整体政府的主体及应用层次研究、整体政府的治理结构及运作机制研究等领域。
1.整体政府产生的时代背景及核心特征
有关整体政府兴起的时代背景，希克斯、波利特等人认为，整体政府是伴随着当代社会问题的非结构化和前期新公共管理所带来的碎片化问题而产生的。吉欧夫·马甘（Geoff Mulgan）则从六个方面，归纳了整体政府产生的动因。他在《整体政府：过去、现在和未来》一文中指出，现存的政府结构和政策工具不能应对诸如贫困、竞争、环境等新问题；以前的改革议程不能适应复杂的问题情境和结合因特网的潜力；社会科学家提供了确凿的证据证明相互联系的问题迅速增加；信息和通信技术的发展减少了横向沟通与协调的成本；公众期望与消费者主义的影响使公民希望获得满足他们需求的公共服务；学界的关注点已经从原子化的模式转向越来越注重整体分析。[51]
希克斯总结了整体政府政策与管理方式上的12项特色，包括整体预算、围绕结果定义组织、联合信息系统、建立个案工作者的职位、基于结果的合同、预防性审计、强化预防工作的职责与地位、建立提供安全措施的预警系统、灵活性采购、文化审核、跨组织功能的结果测量等；汤姆·林（Tom Ling）从四个方面概况了整体政府的特征：一是通过整合文化与价值观、信息管理和人员培训等要素，创立新的组织形式；二是通过共享的领导、集合的预算、合并的机构和联合的团队寻找新的跨部门合作方式；三是通过一致共享的成果目标、绩效措施和规章制度建立新的责任和激励机制；四是通过联合磋商、共享客户焦点问题与界面提供新的服务供应方式[52]；波利特从力图实现的目标角度，概括了整体政府的四个特征，即通过消除不同政策之间的矛盾和张力，直接有效地增加公共政策的效能；通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源；在政策部门的不同利益主体之间加强合作，传递优秀理念，形成一种协同的工作方式；以公民需求为导向，提供一套无缝隙的而不是碎片化的服务。[53]
2.整体政府的主体与应用层次
从宏观上来说，整体政府涉及的主体是十分宽泛的，希克斯、利特、舒尔兹、斯科多（Perri 6，Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker）等人认为整体治理的层级涵盖全球、大洲、国家、地区和地方这五个层级，它们之间通过网络技术的连接和相应的数据保护协议来共同应对日益增多的“跨界”公共议题；但是他们也指出整体政府的重心仍在政府内部机构和部门之间的功能整合。这种观点得到了大部分学者的认同，意大利学者马里奥（Di Maio）认为整体政府首先是在政府内部的合作，如在社会安全与国家税收部门之间的，或者在国家税收部门与海关之间的合作；其次是跨越不同层级的合作，如有着类似事务责任的不同层级政府（中央与地方）间的合作；再次，合作政府是跨越办事程序层级的一种合作，比如说在操作、管理和领导层之间加强合作，以提高政府对相关事情的反应能力以及洞察事物的变化能力；最后是在公私部门间的合作。[54]汤姆·林认为，跨界合作包括上下级政府之间的“纵向协同”，同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”，政府公共部门与非政府组织之间的“内外协同”，反恐或国际援助领域的国家间协同等。从应用的层次看，希克斯等学者将跨界合作归纳为四个层次：（1）政策制定中的协同或政策协同；（2）项目管理中的协同或项目协同；（3）服务提供（包括管制）中的协同；（4）面向个体的服务协同等。[55]澳大利亚政府在此基础上将跨部门协同简化为三个主要层次，即政策制定、政策执行和项目管理、公共服务提供。[56]
3.整体政府的治理结构和运作机制
治理结构研究。挪威学者克里斯汀森（Christensen）与列格里得（Leagreid）通过对整体政府的政治与行政领导的构成性质进行研究后，总结出了“整体政府”治理结构的两种治理形式：等级式和协商式。[57]等级式即通过强化中央的权威，采取自上而下的方式推动整体政府的改革，例如组建新的内阁/部委委员会或者联合小组等以加强政府部门之间的合作；也可以由首相或者内阁组建新的机构以加强部门之间的合作。协商式则强调以“协商而非等级命令”的方式来取得部门之间或组织之间的协调一致。在协商制中，政府跨部门合作依据的是组织之间的差异性，强调所有跨部门协同都是协商的结果，而不是等级命令。
运行机制研究。希克斯从结果导向出发，提出整体政府治理结构的政策、顾客、组织和机构四个层次的整合目标以及相应的运作机制。其中政策层面的目标是政府针对某特殊领域采取的干预性活动的跨界目标；客户层面的目标是满足顾客的需求或帮助其重塑偏好；组织层面的目标是组织关系的有效管理；机构层面的目标则是指参与跨界合作机构自身的目标。在希克斯看来，整合目标是实现“整体政府”治理结果导向的依据。他通过分析“输入—生产过程—输出—结果”四个维度搭建了整体政府在四个层次的基本的运作框架。[58]经济合作组织（OECD）则根据目标一致性的原则提出了跨部门协同运行机制。第一，在宏观层面上要设定政府工作重点与战略规划，通过协调部际工作重点，化解冲突，平衡跨部门协同的重点，让中央政府的主要政策目标协调一致。第二，在组织协调方面，要根据不同的情况发挥各种协同机制的优势作用。例如部际委员会是促进部委与机构之间信息流动的渠道，有助于形成跨领域的“统一一致”的政策；专门工作组等临时性的协同机构有相当的灵活性，有助于增强组织的回应性。第三，在强化各公共主体作用方面，要承认现有的组织职能和运行框架，积极搭建各方参与、沟通和协商渠道，保证跨部门协同获得相应的建设与发展资源。第四，在实施工具方面，要建设信息沟通网络，在政府中塑造跨部门协同的文化，促进跨部门协同向着统一、有序和协调的方向发展。[59]
1.跨部门协同机制的研究
经合组织对跨部门协同机制进行了分类，根据实现协同的手段和措施的不同，跨部门协同机制可以分为两大类：“结构性协同机制”和“程序性协同机制”。结构性协同机制侧重政策协同的组织载体，即为实现政策协同而设计的结构性安排，如中心政策小组、部际联席会议、跨部门政策小组等。程序性协同机制则侧重于实现政策协调的程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流和沟通程序、促进政策协同的财政工具和控制工具的选择等。[60]国外学者对两类协同机制的具体形式、适用情境、运作原则等进行了系统深入的研究，对程序性机制所包含的具体工具及其效果也进行了系统深入的研究。
2.跨部门协同促进和阻碍因素研究
哈尔帕特（Halpert）认为跨部门协同的促进和阻碍因素可以分为两类：“解释性因素”和“背景性因素”，解释性因素涉及的是组织或部门成员的态度、价值以及个人的预期，例如部门间有良好的合作经历以及相似的资源、目标或需要，那么必然会促进跨部门协同的达成；反之，如果两个部门之间有不好的关系或者印象，并且各自的核心关注点、意识形态不同的话必然会阻碍跨部门协同的达成。背景性因素涉及的则是部门内部的环境、条件等因素。例如地理上比较接近、边界相互渗透或者存在互补性的组织或者人事上的关系必然有利于跨部门协同；反之，如果两个部门没有或者缺少边界的渗透，官僚化或者部门化严重，必然会阻碍协同的达成[61]。贝斯·盖兹利（Beth Gazley）从公共管理者的角度，提出了跨部门协作的四大影响因素：（1）个人特质要素，包括政治思想、性别。（2）培训教育要素，包括专业教育与培训、工作任期。（3）环境与法律要素，包括政府间政策，激励机制；伙伴的机遇和效力；能力；工作需要；党派从属。（4）直接和间接经验要素，包括伙伴的声誉；伙伴关系的以往结果；信任伙伴；作为志愿者的经历；与志愿者打交道的经验[62]。艾尔特和海芝（Alter&Hage）、英国政府（《现代化白皮书》，1999）、经合组织等则从成本/收益角度，对跨部门协同的促进和阻碍因素进行了系统研究分析。艾尔特和海芝[63]指出在跨部门合作中可能需要付出的成本包括：失去技术优势、资源（时间、金钱、信息、合法性等）；被失败牵连，分担失败的成本；失去稳定性、确定性以及由于协调问题导致办法的延误等。合作同样也会带来丰厚的收益，包括：获得对某一领域影响的权力；应对不确定性的能力增加；解决看不见的、复杂的问题；应对专业化或多样化的问题以及获得双向的支持、组织的整合、协调的工作关系等。英国的《现代化白皮书》从决策者的角度勾画了实行跨部门合作的成本和收益，认为主要的成本来自于责任不明、绩效难以衡量；主要的收益则来自于组织整体目标的实现和服务质量的提高。
3.跨部门协同过程的研究
格雷确认了跨部门协同过程的三个阶段：（1）问题设定阶段：定义问题、承诺将协助模式作为解决问题的一种方式、确认适当的利益相关方、确立每个利益相关人的参与水平、确认召集人和资源；（2）方向设定阶段：建立公开和相互尊重的基本原则、设定工作议程、组织协作过程、获取信息、探寻方法和达成协议；（3）实施阶段：在每个利益相关组织内部获得各要素的一致意见、获得外部支持、搭建必要的结构和适应任何要求的变化、监控活动和服从情况。[64]巴达赫在其“巧匠理论与实践”中，研究了跨部门合作的“要素框架”和“过程框架”，前者包括情境、机会、角色、潜质、聪明实践等，后者则分为“梯级平台构建”和“势头建设”两个相互联系的动态过程。其中“梯级平台构建”涉及运行能力的建设和演进过程；“势头建设”则集中于资源获取，二者相互联系形成了一系列成功的连锁反应。“巧匠理论”认为跨部门协同的过程就好比建房子，聪明的政治家和管理者能够像“巧匠”一样有效整合现有的资源创造出新的可能。[65]林和范迪文等[66]为思考跨部门协同过程提供了一个特别有用的思维框架，他们把协同看成是反复循环的过程，而不是线性过程。利用这一逻辑框架，参与协同的组织或部门能够根据他们的集体行动针对其最低的适度预期进行谈判，然后对初期的行动做出承诺。如果集体行动以一种互惠的形式执行，参与部门就会继续或拓展其相互的承诺。如果这些承诺没有在互惠的基础上执行，参与部门就会通过重新谈判或减少承诺的方式启动适当的纠正措施。
4.各国跨部门协同的实践研究
一是不同国家跨部门协同的侧重点、目标、推进力度、效果等的比较研究。例如，Hopkins和Moor等以加拿大政府为研究对象，总结归纳了加拿大政府的五种协同模式或机制安排：（1）协调安排，即将联邦部门或机构以及其他的伙伴集合在一起，在共同的利益领域协调、催化彼此的工作；（2）联邦横向合作秘书处，通过秘书处可以直接进行资源的正式分配；（3）政府间合作协议，即联邦政府与其他各级政府或机构就某个跨辖区界限的问题，签订正式协议，承诺为合作提供资源并承担一定的职责；（4）服务网络或共享目标，即通过包括政府在内的多方合作，向公众或者一个特定的行业或商业领域提供整体性的服务，或协同一致追求共同的目标（例如促进国际贸易等）；（5）广泛的政策咨询或开发论坛，即由联邦政府提供资源，建立一个磋商或讨论机制，吸纳联邦政府、其他各级政府、大学、私人部门或者志愿者部门及个体专家等各方的参与。[67]二是具体政策和公共服务领域跨部门协同的经验研究和案例研究。例如，Kinder以英国地方政府基础设施服务建设为案例，探讨了如何使用联合的技术和共享的公共基础设施来改善地区的公共服务。[68]Darlington和Feeney等学者采用量化分析的方法，以澳大利亚儿童保护和心理健康部门（Child Protection Services and Mental Health Services）的合作案例探讨了促进或者阻碍跨部门协同的因素，并得出结论认为尽管儿童保护和心理健康部门的工作人员有合作的意愿，但是他们需要持续的结构和资源的支持；组织的结构和提供服务的方式是影响跨部门协同的主要因素；有效的跨部门协同是一个复杂的过程，需要得到充分的政策支持和资源[69]。三是特定领域（反恐、对“脆弱国家”的国际援助、欧盟共同劳工政策）的跨国家协同研究等。
二、国内相关研究
近年来，有关“跨部门协同”的议题得到越来越多国内学者的关注，相关研究成果也日渐丰富。综合来看，中国学者关于整体政府、跨部门协同的研究，主要可以分为两个层面：一是国内学者对西方整体政府理论与实践的研究；二是国内学者对中国跨部门协同的研究。具体来说，第一个层面又可以分为对西方整体政府理论研究和对西方整体政府的相关实践研究；第二个层面又可以分为三个层次：第一个层次是大部制视角下政府部门间协调配合机制研究，强调大部制改革背景下进行部门协调机制改革的必要性与重要性，提出完善传统行政协调机制的可能方式与途径；第二个层次是某个特定领域或层面的跨部门协同研究，主要集中在突发性公共事件、食品安全监管、电子政务协同、跨域环境治理等领域；第三个层次是超越某一特定领域有关跨部门协同综合研究，这部分研究与本书试图从宏观综合角度研究跨部门协同机制的途径相似，因此也是本书综述评论的重点（见图1-3）。
图1-3 中国学者关于跨部门协同的研究视角
1.对西方整体政府的内涵和理论体系的研究
和其他新的领域一样，整体政府涉及庞杂的概念和理论体系，国际学术界在许多方面尚未形成共识。因此，介绍和推介这一新的理论也就成为早期国内学者研究的主要方向。陈是国内最早介绍整体政府理论的学者，他在《东南学术》上发表的《合作政府：英国行政改革的新走向》一文，首先将“Joined-up Government”翻译成“合作政府”，并指出“合作政府”是许多致力于“改造政府”的国家，如英国、新西兰、澳大利亚、加拿大以及美国一些地方政府在20世纪90年代中期之后的新的改革方向。其目标是要超越以往只关注以功能为导向的预算、目标、激励、机构管理和责任机制方面的改革，转向追求包括政策制定、机构内部和机构之间、财政预算以及信息系统上的整合，以此打造以包容性（inclusive）和整合性（integrated）为特征的“合作政府”。[70]2005年台湾大学政治学系彭锦鹏在《政治科学论丛》发表的《全观型治理：理论与制度化策略》，全面介绍了佩里·希克斯整体性治理（Holistic Governance）理论的缘起、发展和内容，彭锦鹏认为“整体性治理理论可望成为21世纪有关政府治理的大型理论（Grand Theory），是继传统官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理论典型范式”[71]，并提出了实现整体性治理的三项制度化策略：运用资讯科技而搭建线上治理平台、建立整合型政府组织和主动型文官体系。
竺乾威在其《公共行政理论》一书中，利用一章的篇幅系统介绍了西方整体性治理（整体政府）的起源和背景、概念框架和目标，并对整体性治理的四大功能性要素——信任、信息系统、责任感和预算的重要性和作用进行了阐述。[72]周志忍在《整体政府与跨部门协同》一文中明确了整体政府及其相关概念（如网络化治理、水平化管理、协同政府、跨部门协同等）的内涵即强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值，并指出整体政府理念并不是对分工和专业化的否定，它所针对并试图取代的是“碎片化政府”。整体政府是当代政府管理的一个新理念，其理念和机制对我国政府管理现代化具有重要的现实意义。曾维和围绕整体政府的产生的背景动因、内涵目标、组织模式发表了多篇论文。[73]在《当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴》中，张立荣、曾维和总结了“整体政府”公共服务模式的三个基本特征，对澳大利亚的最佳实践公共服务模型进行了解析，并从价值取向、组织结构、供给方式、技术手段等四个方面对我国建设服务型政府和进行公共服务体系改革提出了建议。[74]
我国台湾学者韩保中，援用新涂尔干理论及组织社会学的分析框架，从理论层面详细探讨了整体性治理理论的发展历程、组织协调论题等，强调了整体性治理理论的重要价值。[75]曾令发研究了整体性治理的行动逻辑，指出整体性治理是对官僚制和新公共管理所追求的工具理性的重新解读，通过重视协调和整合来实现公共治理的效率；同时整体性治理强调公民身份在治理中的作用，寻求公共价值理性的回归。[76]翁士洪介绍了整体性治理理论兴起的时代背景、概念、特征、实际运用情况、存在的障碍和缺陷及其前景，认为整体性治理强调整体与合作，其组织创新主要体现在以协同为特征的组织形态、以结果为导向的组织目标和以整合为核心的运作机制，同时强调官僚制的组织结构基础，等等。
2.国内对西方整体政府实践研究
“整体政府”作为一种理论范式，其内容来源于实践，与实践密不可分。国内已经有不少学者在研究整体政府时，将关注的焦点放在了西方发达国家整体政府改革的实践层面。解亚红从决策统一、目标整合、组织整合和文化整合四个层面详细地介绍了英国改革的一系列举措，并从政府职能回归、超越竞争、强调合作等角度总结了英国整体政府改革特点[77]。李海峰总结了加拿大政府在面对诸多跨界政策和管理问题时构建跨部门协同网络的五个方法和途径：目标需要是跨部门协同的前提；独立的议事协调机构是加拿大政府部门协同成功运行的组织实体；行政协议是协作制度化的保证；强调建立在共识决策原则基础上的合作伙伴关系；有效执行与可问责的监督制度设计[78]。
周志忍、蒋敏娟以整体政府背景下的政策协同为主题，选择宏观、中观两个层面介绍了西方主要发达国家的政策协同实践，并联系中国的实际指出中国的协同困境可能来源于行政体制和技术性机制两个方面，在目前中国的政治行政体制难以实现重大变革的情况下，借鉴西方国家的经验从程序性机制和技术细节中寻找原因，可能更有意义[79]。孙迎春从公共协作治理的角度阐述了美国国家海洋政策产生的背景、政策框架和运行机理，强调有效的协作治理需要建立一个可以整合各种原则和网络的体制机制[80]；同时在她的另外一篇论文中，对澳大利亚整体政府改革的历程进行了简要的回顾，并选取该国政府最新的实践案例，从宏观决策协同、中观政策协调和微观服务供应的角度阐述了澳大利亚跨部门协同机制的最新发展。[81]袁方成、盛元芝从新公共管理改革出发，揭示了新西兰政府部门“碎片化”产生的原因，并从矫正和调试的角度讨论了整体政府改革在新西兰的诞生及发展，认为新西兰社会服务部门的改革，在具体政策层面是源于“碎片化”制度缺陷等问题的推动，而从更深层次来看，则体现了公共行政范式的转换[82]。
1.大部制视角下的跨部门协同机制研究
随着我国行政体制改革的深化，一部分学者开始关注大部制与政府部门间协调配合机制问题。北京大学政府管理学院的周志忍教授最先提出，“跨部门协调配合机制与大部制同等重要”，“部门再大，也得有个边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的，大部门之间也不例外。……热炒大部制而忽视‘部门间的协调配合机制’，不能不说是一个遗憾。”[83]
正是在这样的理性呼声下，近年来我国逐渐出现了一些从大部制的视角研究跨部门协同机制的研究。如施雪华从政府部门内整合的视角出发，分析了推行大部制的优点，及其可能的一些负效应，并指出新建立部门或重组合并现有部门的时候，应考虑到合并后的部门内部协调的问题，并建立相应的内部协调沟通机制。[84]麻宝斌和仇赟的《大部制背景下中国中央政府部门间行政协调机制》研究论述了大部制改革的进程中，探讨部门间行政协调机制具有重要意义，并归纳了我国现行的中央政府部门间行政协调的三种类型，即会议、组织机构和主要领导参与。[85]乔小明从四个方面阐述了大部制改革进程中建立与完善政府部门间协调机制的必要性，认为我国政府部门间协调机制主要有三种类型：水平式、垂直式以及垂直水平并用的部门间协调机制。[86]朱玉知在《跨部门合作机制：大部门体制的必要补充》一文中指出，“建立协调议事机构和机制无法突破传统的协调限制，且成本高昂，应该按照职能整合原则，重组政府机构，推进核心能力部门建设，围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作”。[87]
张翔从体制与机制的关系的角度提出“机制调整是大部门体制深入推进的主要途径”，他认为通过建立跨部门的合作机制，促进部门之间在现实运行过程中的制度化沟通与协商，使政府部门结构能够有机化有利于从实质上推进“大部门体制”的制度安排落到实处。[88]胡象明、陈晓正从更加微观的视角入手，将目光聚焦于大部门内部的司局管理层，提出了目前部门体制改革所面临的内部协同困境，探索经由部内治理结构的优化来对业务协调、职能整合和司局融合三个命题的破解之道。[89]
2.某个特定领域或层面的跨部门协同研究
目前国内关于特定领域的跨部门协同研究主要集中在突发性公共事件、食品安全监管、电子政务协同以及跨界流域治理等领域。
（1）突发性公共事件领域的跨部门协同研究
近年来，随着“非典”、汶川地震、食品安全事故等突发性公共事件的频发，学术界有关突发性公共事件中的部门协同研究也逐渐增多。于晓光等以近年来我国一系列重大公共突发事件为例，阐述了行政协调存在的理论和现实基础，并进一步探讨了如何建立和完善我国公共突发事件行政协调机制[90]。吕志奎、朱正威的《美国州际区域应急管理协作：经验及其借鉴》，详细介绍了美国《州际应急管理互助协议》的体制特点，即以互惠意愿与协作能力为基础，将制度化协作契约、网络化协调机构和整体化协作流程融于跨州区域应急管理协作制度框架，总结了该协议给中国跨行业、跨领域和跨地域重特大事件处理应对带来的启示[91]。胡建奇的《美国反恐跨部门协同研究》从组织保障、技术保障和运作过程三个层面，阐述了美国政府为促进反恐中的跨部门协同所做的努力[92]。彭辉安以整体性治理为视角，讨论了我国跨域危机治理的现实困境，认为我国跨域危机治理中存在的碎片化问题制约了对危机的良好治理，耗费了社会资源，导致公共利益得不到切实保障，强调应依据“整体性治理”理论重塑跨域危机治理体系，实现跨域危机的协同共治[93]。
（2）食品安全监管领域的跨部门协同研究
张晓涛、孙常学分析了我国食品安全监管体制的现状和问题，并提出在食品安全监管诸多问题中，监管主体的设置与职能分配是核心问题，分段监管的运行模式暴露出部门之间的协调问题，改革思路是将多部门监管体系转变为综合部门监管体系，加大协调的力度完善协调机制[94]。但是对这一结论，有学者表示了质疑，冀玮认为现阶段我国实行多部门监管的体制有其必要性，并且从总体上看多部门分段监管总体上利大于弊[95]。王洛忠、郝君超、朱美静以我国牛奶行业食品安全监管为例，分析奶业食品产业链的构成环节及监管措施，并借鉴西方协同政府理论，提出了我国奶业食品安全的协同监管模式。[96]韩忠伟、李玉基分析了传统分段监管模式的现实障碍，强调食品安全分段监管易产生行政权的碎片化，导致职能部门对监管权行使的掣肘与推诿，“多管”与“少管”甚至“不管”已经成为我国食品安全事故频发的根源，并指出我们应该借鉴美国和日本体现行政权衡平的食品安全监管模式，重构我国的食品安全监管体系[97]。此外，颜海娜[98]、常存平，刘智勇[99]、宋强，耿弘[100]等学者也相继从整体政府的视角对我国食品安全监管体制未来的改革和发展方向进行了探讨。
（3）电子政务领域的协同研究
杜治洲和汪玉凯提出，电子政务冲击了层级节制的集权体系，调整了政府部门边界，增强了政府部门的协作，改变了政府管理主体的构成，催生了新的协同管理模式，包括政府内部纵向分权协同管理、政府部门协同管理以及政府与其他管理主体协同管理[101]。杨冰之认为协同政务是中国电子政务发展的趋势与实现之道。协同政务是提高政府效率的必由之路，我们必须建立以需求为导向的协同机制，通过项目建设与管理创新来实现局部协同，高度重视制度层面的协调与协同，要有压力机制与示范效益，共同实现政务协同。[102]张建分析了协同电子政务的协作特点和优势，并指出协同电子政务是对政府自身运作能力的强化，有助于政府组织实现职能整合、信息整合、业务整合、流程整合、最终实现政务工作和服务的全面提高[103]。龚立群、高琳、魏疆在对国内外电子政务协同典型案例进行比较分析的基础上，构建了一个由外部环境域、协同网络域和协同部门域所构成的协同政务影响因素模型，并分析了协同政务的主要影响因素及这些因素间的相互作用。[104]
（4）环境治理领域的跨部门协同研究
王玉明探讨了广东环境治理中政府的协同困境，认为在现行的环境体制下，政府相关部门在环境治理中的职能不清、协调不顺，体现在环境行政主管部门与分管部门协作困难、政府的政策规划制定与环境审批不协调、流域管理机构与行政区管理部门合作困难、上下环境行政主管部门间集体行动困难等[105]。朱德米以太湖流域水污染防治为案例，从政策制定、执行和监督三个层次分析了跨部门合作机制的现状以及深化合作的政策建议[106]。王洛忠从协同政府的角度研究了我国推进绿色经济中的跨部门协同，指出我国在推进绿色经济建设中需要借鉴西方“协同政府”的理念和做法，既要构建中央政府与地方政府之间的纵向协同机制，又要构建不同区域地方政府之间和同一级政府不同职能部门之间的横向协同机制[107]。柯坚从法律的视角，考察了环境部门法的形成和发展，并指出环境问题的跨部门协同有赖于部门法之间的对话、沟通与互动。[108]郑寰以流域水资源保护为例对涉及多个层级和多个部门集体行动的政策执行现象进行了分析，认为我国目前“集权式”的政策执行结构是执行碎片化困境产生的主要原因，流域水资源保护涉及多个职能部门，需要利益相关者的大量政策对话和协作沟通，而各个部门在执法依据、权力责任上都来源于纵向“条条”的划分，这种命令型的封闭治理模式阻碍了跨部门协同治理的实现。[109]
3.超越某一特定领域的跨部门协同综合研究
随着研究的深入，近年来也出现了一些从系统全面的视角研究跨部门协同的研究。这类研究通常超越了某一特定领域，从综合视角研究中国的跨部门协同，采取问题—对策式的研究路径。涉及这一部分的研究是与本书最为接近的研究领域，相关研究文献并不多。
华奕曦基于我国政府组织中存在的“机构臃肿、设置重叠、职能交叉、人浮于事、效率低下”等现象，提出政府组织协同性的研究。[110]论文以结构功能主义理论为依据，结合实际情况对横向和纵向政府组织的机构设置和运行机制进行了协同性分析，并提出了提高政府组织协同性的途径。李积万分析了部门间协调的概念和类型，他认为“部门间协调是指在公共管理过程中政府部门之间建立相互协作和主动配合的良好关系，以及有效利用各种资源实现共同预期目标的活动”[111]，他概括了部门间协调的三种形式：垂直式、水平式以及垂直水平并用的模式，并对现有部门间协调机制存在的问题进行了简要阐述。徐超华在其发表的论文《政府部门间协调机制问题研究》中首先指出健全部门间协调机制是我国行政管理体制改革的新目标和新要求，并对我国部门间协调存在的主要问题进行了探讨，他认为就现状来看，主要存在三个问题：协调启动与协调机构设置的随意性、协调过程的随意性、对协调的监督与追责的缺失，随后他从组织结构、政府职能配置以及决策集中执行分散的角度提出了对策建议。[112]
高轩、朱满良在《我国政府部门间关系的探讨》一文中，以同级政府横向层面上的部门间关系为研究重点，阐述了我国政府部门间关系的三重困境，“抢着管”“都不管”以及“都难管”，并分析认为机构臃肿、职责不清、部门利益化、部门间协调难是导致部门间关系困境产生的原因，在此基础上，论文提出了改善部门间关系的对策[113]。高轩的另一篇论文《整体政府与我国政府部门间协调》是将“整体政府”与我国政府部门间协调问题联系起来研究的初步尝试，该文从整体政府兴起的背景、含义和特点入手，着重探讨了整体政府模式对我国部门间协调的启示。随后，他又在其博士论文《当代中国政府组织协同问题研究》中利用协同理论、系统理论、治理和组织间网络理论研究了政府组织协同的变量和产生的效应，并从组织结构、权力结构和职能结构出发，简要分析了西方国家政府间和政府部门间的协同状况，着重梳理了中国政府组织协同的发展脉络，并根据中国政府组织协同的现状和问题，提出了提高政府组织协同性的相关建议。[114]
李琳从部门职能界定的角度对部门间协调配合机制进行了研究，着重探讨了部门职能界定与部门间协调配合机制的关系，认为合理界定政府职能是健全部门间协调配合机制的前提，二者相辅相成，分析了政府部门职能界定缺失的表现、原因及其对部门间协调配合机制的负面影响，通过借鉴国外实践经验和理论成果，针对当前协调配合机制的弊端从行政文化、监督机制、法律保障等层面提出对策。[115]李勇、王喆以济南市政府为例，总结了市级政府层面的三种主要的协调配合机制——会议协调、架构组织和主要领导参与；分析并阐述了济南市政府部门间协调配合机制实施过程中存在的五个问题。[116]
三、对现有文献的述评
应该说，上述国内外已有的研究成果为该领域的研究提供了丰富的参考资料和有力的论点支持，并且开阔了本研究的视野。尤其是大部制视角下部门间协调配合机制研究以及宏观视域下的政府部门协同综合研究的相关成果对本研究影响甚大，奠定了本书的基础和框架。但是具体来看，国内有关跨部门协同的宏观系统研究还存在以下不足：
首先，有关中国跨部门协同机制专门性研究成果总体来看还是不够，并且相关研究对我国政府跨部门之间的协同问题的纵深分析与考证也不够，导致研究分析的精确度欠佳。中国跨部门协同机制现状及存在的问题应该是相关研究的逻辑起点。这些问题的产生涉及制度、政策、操作和技术工具等多个层面，不是仅仅局限于“一个原因产生一个问题”的线性思维，而是有着相当复杂的逻辑、制度与行为相互交织的原因。然而，现有的研究要么对存在的问题和产生问题的原因进行简单罗列泛泛而谈，要么干脆避开对原因的分析，直接进入对策研究，这样的逻辑设计，大大影响了“对策”的针对性和有效性。
其次，对国外经验的借鉴存在着“引用过度”和“借鉴不足”的双重现象。整体政府及其语境下的“跨部门协同”可以说是个舶来品，西方国家围绕政府的协同与整合已经进行了二十多年的改革，积累了丰富的经验，因此，参照和借鉴国外的先进理论和工作方法，是促进国内跨部门协同理论研究和实践发展的重要途径。但是，目前学术界对国外相关经验的介绍却存在着“引用过度”和“借鉴不足”的双重现象。已有的相关研究，十分重视西方国家跨部门整体政府理论及实践的介绍，与之相对应的对中国跨部门协同的现状及问题的分析却大大不足。笔者认为，这不能不说是一大遗憾，因为在对本土的情况了解尚不透彻的情况下，便匆忙地照搬国外的经验，满足于西方理论和方法的简单移植，很有可能会陷入西方理论和方法“普遍适用”的认识误区。而在另一方面，现有的文献又存在着对西方国家经验“借鉴不足”的问题，目前大部分文献对西方国家经验的研究偏好按照国别进行梳理，侧重介绍西方国家的一般做法，还鲜有学者从具体的层面对国内外的政策设置及协同情况进行详细的对比分析，在这种情况下，“国外经验借鉴”往往成为一种“装饰物”，其价值和精髓并未也很难渗透到研究结论当中。由于政治体制、社会背景、经济发展水平等条件的不同，先进的经验在我国可能会面临“水土不服”的问题。
再次，在研究的视角与方法上，已有研究侧重于规范的制度分析、描述分析和对策研究，缺乏整体上的理论构建。尽管学者们从对策研究角度提出的观点给人颇多启发，但是，对策研究的前提是学理研究，需要我们首先厘清学理层面的认知，了解学理研究已有的思路，方可建立一个对策研究的理论参照，进而才能为现实实践的对策设计提供学理上的支撑和参照。已有研究中鲜有在一个统一理论框架指导下，对跨部门协同存在的问题、原因解析与方案对策进行系统研究。尽管有不少学者都引入了“整体政府”的概念及其相关理论，但是大多数都还是停留在对整体政府产生背景、含义特点等基础内容上的重复介绍；少数一些学者虽然也开始将整体政府理论作为一种分析工具，但是其着眼点在于对某一个案例的分析，迄今为止还没有一个研究从整体政府的视角来搭建跨部门协同关系的理论分析框架。
最后，从更宽阔的学术视域来看，上述研究文献的屈指可数与其他相关问题（如府际关系、地方政府间关系、政府与社会的协同治理等）研究文献的汗牛充栋形成了鲜明的对比。这表明我国公共行政学界对政府跨部门协同问题及跨界政策议题的回应是相当匮乏的。正是这种理论研究的滞后，或者缺乏新的思考问题的视角，或者受传统思维定式的束缚，使得我们的政府公共管理实践在这一新型公共事务治理上缺乏系统和有效的机制，因而，没有取得预期的效果，这些问题时至今日仍然在延续，这不能不引起公共管理研究者的高度重视。正如江泽民所指出的：“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导，通过理论创新推动制度创新，才能不断在实践中探索前进。”[117]因此，在后工业时代，面对着当代中国改革与发展中跨部门公共事务的凸显，我们不能墨守成规，也不能拘泥于传统政府公共管理的理论视角，应该在积累经验材料的基础上，进行理论创新，才能寻找新型治理之道，提高政府的管理水平和效能。