第四章　公共政策

4.1　复习笔记

一、公共政策的含义、特征与功能

1．公共政策的含义

公共政策是指国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

公共政策含义的解释：

（1）公共政策必须是用于解决公共问题的；

（2）公共政策只能是由公共权威制定的，只有公共权威制定的政策，才是公共政策；

（3）公共政策表现为一种“为”或“不为”的倾向，表现为合法的命令、方案等规范和具体的法律文件；

（4）公共政策在一定历史时期和环境条件下，必须能够解决某种公共问题；

（5）公共政策的共识。

2．公共政策的特征

（1）认识公共政策的特征必须遵循的原则

①从公共政策的实质、地位来理解公共政策特定的原则。事物的实质或性质决定着事物的特征，事物的特征是其性质的表现。因此，只有依据公共政策的实质、地位才能确定其特征，而且研究公共政策的特征也是为了进一步深化对公共政策实质、地位的认识。

②将公共政策的普遍特征与发展过程中产生出来的新特征即个性特征两方面有机结合起来，从动态的角度来考察的原则。

（2）公共政策的基本特征

①公共政策由特定的主体即国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行，政策体现了主体的意志，具有法定的权威性。

②公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的。政策不是无意识或偶然性的行为，总是要实现特定的目标，具有明确的方向性。同时，政策又在特定的历史时期内起作用，具有时效性。

③公共政策表现为由一系列行为所构成的行动过程，是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动。

④公共政策是一种行为准则或行为规范。政策总有具体的作用对象或客体，它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。政策规定常带有强制性，它必须为政策对象所遵守。

3．公共政策的功能

（1）作为政治控制或阶级统治的工具

政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。

（2）作为公共管理的手段

政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。

（3）作为利益关系的调节器

政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器（所有政策最终都表现为对利益关系的处理）。

二、公共政策的类型

1．分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策

根据政策对社会和各利益相关者之间关系的影响，可以将公共政策划分为：

（1）分配性政策，涉及将服务和利益分配给人口中的特定部分的个人、团体、公司和社区。

（2）调节性政策，与将限制和约束加之于个人、团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权力。这使它明显区别于分配性政策，后者的实施只会增加受调节者的自由和权力。

（3）自我调节性政策，如同调节性政策一样，涉及对某一事物、团体的限制或控制，但这种政策与调节性政策不同，它不是别的团体强加上来的，而是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的。

（4）再分配性政策，涉及政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产、权利的转移性分配。

2．总政策、基本政策和具体政策

从政策层次的角度，可以将公共政策划分为：

（1）总政策，是一个国家或地区的带有全局性、根本性，决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领、总政策、总任务、基本路线等。

（2）基本政策，是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。一般可以将基本政策称为基本国策。

（3）具体政策，处于政策金字塔的底部，是实现基本政策目标的手段，或者说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。

3．政治政策、经济政策、社会政策和文化政策

按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同，可以将公共政策划分为：

（1）政治政策，是指政府处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或制定的行为规范。

（2）经济政策，是指政府处理经济问题或调整人们的经济利益关系所采取的行动或制定的行为规范；或用沃特森的话说，经济政策是政府采取的以影响经济生活为目的的行动。

（3）社会政策，是指政府用来处理狭义的社会（社会学意义上的社会）问题所采取的行动或制定的行为规范。

（4）文化政策，是指政府处理文化问题或调整人们的文化利益关系时所采取的行动或制定的行为规范。

三、公共政策过程

政策系统的运行是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，这些环节构成了一个政策周期。

1．政策制定

政策制定是政策过程第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。它是指从发现问题到政策方案的出台的一系列功能活动过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。

（1）政策问题的认定

公共政策的制定首先必须认定什么是政策问题。政策问题由社会问题转化而来。社会问题主要包括：①一种客观条件或情况；②它是被感知的；③它是大多数人所感知到的一种情况；④价值、利益、要求的冲突；⑤需要、受剥夺、不满足感的产生；⑥团体活动过程。

（2）公共政策议程

公共政策议程通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为会予以解决的政策问题的过程。

在现代民主国家中，政策议程通常分为两大类：

①公众议程，是指当公共权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为一项公共政策问题。

②政府议程，是指基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并试图采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。

（3）公共政策方案的规划与合法化

公共政策方案的规划是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与优化的过程。公共政策方案规划可能是由立法机关的专业委员会来完成的，也可能是由行政机关的主管部门来完成的。由于现代政策问题的复杂性，在政策方案规划过程中往往要有专家参与，这既是公共政策方案规划民主化的需要，更是公共政策方案规划科学化的需要。

公共政策方案的合法化是指法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。所有的政策，包括中央制定的政策和地方、基层制定的政策，都必须经过合法化的过程。

2．政策执行

政策执行是指政策执行者运用各种政治经济资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、服务、宣传等各种行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程；或者说，政策执行就是要把作为观念形态的合法化方案变成现实形态的东西，是将一种政策付诸实施的有组织的活动。包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节的一系列活动。

影响政策有效执行的因素主要包括：

（1）政策问题的特性

政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。

（2）政策本身的因素

①政策的正确性。政策的正确性是政策有效执行的根本前提。政策的正确性，首先要求内容和方向正确；其次要求政策制定具有科学的理论基础、严密的逻辑关系、科学的规划程序。

②政策目标的具体明确性。政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。

③政策资源的充足性。一般来说，政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。

（3）政策以外的因素

①目标团体对政策执行的影响。目标团体是指政策直接作用、影响的对象。目标团体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。

②执行人员的素质和工作态度。执行人员对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。

③执行机构组织间的沟通与协调。沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序；政策协调是管理组织为了顺利实现政策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。

④政策环境。影响政策执行的环境因素主要有政治、经济、社会、文化和心理环境等方面。

3．政策评估

（1）政策评估的含义

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效果作出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败等的一种政策活动，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

政策评估作为衡量公共政策成效的重要工具，有两层含义：①检视资源分配的适当性；②以系统、科学的方法评估公共计划。

政策评估包含下列内涵：①政策评估的对象是足以影响社会发展的公共政策；②政策评估的方法必须采用多元的科学研究方法，一类为量化方法，另一类为质化方法；③政策评估者包括官方与非官方的评估者。

（2）政策评估的意义

①政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径。评估人员要密切关注政策执行的走向，收集相关的资料和信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以确定该项政策是否有好的效果，执行过程是否效率很高以及其效益所在。

②政策评估是决定政策走向的重要依据。政策的走向一般包括以下三种情况：

a．政策继续。通过科学的评估，发现该政策所指向的问题还未得到解决，其政策环境也没有发生大的变化。基于这种情况，还适宜用原来的政策继续指导这个问题的解决。

b．政策调整。如果一项政策在执行过程中，遇到了新情况、新变化，原来的政策已明显不适应新的政策情况，就必须对原有政策进行调整或者革新，以适应新变化，更好地实现政策目标。

c．政策终结，也就是完全终止原来的政策。

③政策评估是合理配置资源的有效手段。只有通过评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，有效推动政府各个方面的活动。同时，通过政策评估，也可以对照以往的政策资源分配情况，看其是否合理，总结经验，吸取教训，使政策活动优质高效地进行。

④政策评估是公共政策科学化、民主化的必由之路。

4．政策监控

（1）政策监控的含义

政策监控是指为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

政策监控的内涵主要包括：

①政策监控具有特定的主体；

②政策监控具有特定的客体；

③政策监控表现为一个活动过程；

④政策监控具有目标指向。

（2）政策监控机制的构成

政策监控机制是指政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。主要内容包括：

①立法机关对政策的监控；

②司法机关对政策的监控；

③行政机关对政策的监控；

④政党系统对政策的监控；

⑤利益集团对政策的监控；

⑥公众对政策的监控。

（3）政策监控的作用

①保证政策的合法化。这里是指对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。

②保证政策的贯彻实施。政策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或者发现目标与效果之间的反差，并找出其原因。

③实现政策的调整与完善。政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时作出调整，使之臻于完善。

④促使政策终结。政策监控通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。

5．政策终结

（1）政策终结的含义

政策终结是指政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。

政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。政策终结体现在：①政策使命的结束；②失误政策的废止；③稳定的长效政策转化为法律。

（2）政策终结的特征

①强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。

②更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性的特殊表现。

③灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。