第二节 地方政府公共服务能力建设：缘起与范畴

在建设服务型政府的背景下，地方政府作为公共服务最终落实者，在解决公共服务需求与供给在数量、质量、类别与及时性等进行的矛盾，实现区域之间、城乡之间的基本公共服务均等方面履行着重要的时代使命。这就需要不断加强各级政府能力建设，提高公共服务水平。

能力建设（capacity building）是指对能力的挖掘、培养、提升、完善和发挥等进行的积极性活动。能力建设的概念最早来自美国，1975年，美国的《公共行政评论》（Public Administration Review）在某期特刊中集中讨论了政府能力建设问题。“能力建设”一词所指的意图与内涵，在梅利里·S．格林德尔主编的《获得好政府》一书中有明确的表述：“我们使用能力建设这一术语的目的在于，为一系列增强政府的效率、效力和回应性的战略提供方向性指导。我们在使用效率（efficiency）、效力（effectiveness，或译效果）和回应性（responsiveness）时是非常直接的：效率与产生一个给定结果所需的时间与资源有关；效力与产生预期的结果的行动的适当性有关；回应性则与需求的沟通和处理这些需求的能力之间的联系相关。”

在中国，能力建设的概念被引进后，最早主要应用于人力资源，后来很快被应用到了几乎所有的组织、机构、行业、群体甚至个人上，作为增强它（他）们在某一个（或几个）方面的本领所开展的活动的总称。我们认为地方政府公共服务能力建设，简单而言，就是开发、增强、优化公共服务能力的活动和过程。

一、地方政府概念内涵的界定

政府是国家的权威性表现形式。政府所要实现的目标就是“为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利”。每一个国家只有一个中央政府，却有多个地方政府。法国著名政治学家托克维尔说过，“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及”。地方政府与民众的日常生活息息相关，事实上最直接地承担着政府所要实现的目标——生存、稳定和福利。

地方政府是国家政权的一个重要组成部分，是国家权力在特定地域上的物化形态。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，地方政府是“权力或管辖范围被限定在一个国家部分地区内的一种政治机构。它具有如下特点：长期的历史发展，在一国政治机构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多职责”。

对于“地方政府”这一概念的具体指涉，学界有不同的界定。一种观点笼统地认为地方政府是中央政府的分支机构或除中央政府以外的各级政府（subnational government）。但绝大多数的学者认同另一种观点，即“地方政府”概念在不同的国家结构形式中有不同的层级表达。正如迈克尔·罗斯金分析的：“（单一制国家）只在两个层次上组织政府——中央和地方……联邦制国家有三个层级而不是两个层级的政府，在国家和地方政府之间有一个中间层级，通常称为州（例如在美国、澳大利亚、巴西和印度）或加拿大的省、德国的区、瑞士的小区。”《布莱克维尔政治学百科全书》也明确指出：“地方政府机构不同于联邦政治体制下的州和省，它不能享有主权。”显然，在单一制国家中，“地方政府”是一个与中央政府相对应的概念，中央政府拥有最高权力，地方政府是中央政府的下属政府。在联邦制国家中，联邦政府与联邦成员政府之间不存在上下隶属关系，即不是中央与地方关系，只有联邦成员政府（如美国的州政府）之下的各级政府才是地方政府。

本书所讨论的地方政府指的是第二种观点，即单一制国家中的与“中央政府”相对应的“地方政府”。在中国语境中，“地方政府”全称“地方人民政府”，指相对于中央人民政府（国务院）而言的各级人民政府。《宪法》第九十五条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”，“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。因此，根据上述分析，结合我国的实际情况，我们把“地方政府”界定为，中央政府为治理国家一部分区域而依法设置的某一行政区划内的政府单位，其权力来自中央授权，并对中央负责。

从这一定义出发，与中央政府相比，地方政府在拥有权力的性质、权限行使的范围、所承担的职责上，具有如下三个特征：①权力的非主权性。地方政府拥有的权力不具有主权性，是中央政府依法设置的，中央政府可以依法对其予以变更或撤销。②权限的局部性。包括两个方面：权限所及的地域范围是局部的；权限所及的事务是局部的。③职责的社会性。地方政府的职责是完成地方社会管理。当地居民日常生活环境、生产环境所产生的一系列社会事务是地方政府管理和服务的主要职责。由此可见，地方政府是国家与地方的沟通者和协调者，更是地方经济的推动者、地方利益的代言人和地方公共利益的维护者。

本书所讨论的地方政府指的是省级以下、乡镇以上的各级政府，但一方面囿于我们的知识框架和资料积累，难以对其进行深入的条分缕析；另一方面，省级政府与中央政府关系紧密，行为带有明显的国家色彩。因此，我们重点探讨的是省级政府以下的各级地方政府。

二、强化地方政府公共服务能力的理论依据

所谓地方政府公共服务能力，是指地方政府针对本地域自然人文特征，结合当地经济发展水平与民众生活质量水平等实际情况，在既定经济社会约束条件下，为积极有效地回应和满足社会公共需要而供给相应优质的公共服务，不断提高当地民众生活质量，同时为当地市场经济科学合理可持续的发展提供良好外部环境的过程中所拥有的能力或者能量。简而言之，所谓地方政府公共服务能力就是地方政府提供公共产品的能力及其有效性，是地方政府能够运用多少资源为当地公众提供公共产品和服务来满足日益增长的社会公共需求的一种本领和力量。

政府提供什么产品和服务以及这些产品和服务的范围与程度问题，最早是从政治学的角度提出的，源于人们对政府起源及其公共性的探讨。无论是霍布斯的《利维坦》，还是卢梭的《社会契约论》，实际上都隐含了人们通过自愿方式约定成立政府，并由政府提供公共产品的逻辑论证。17世纪后半叶，政治学关于公共产品的讨论开始让位于古典经济学。威廉·配第、亚当·斯密、约翰·穆勒均就此展开了别开生面的研究，为公共产品理论的建立奠定了经济学基础。1954年，萨缪尔森给出了公共产品的经济定义后，被世人广泛接受。在经济学语境中，公共产品理论着重考察提供什么、提供多少、由谁提供的问题，找寻公共产品的最佳供给方式。经济学家指出，通过政府供给公共产品，并不意味着必然由公共部门来生产公共产品。公共部门可以把某种产品或服务的合同承包给私人生产厂家。但是，不管公共部门决定直接生产某种新产品或服务，还是把生产承包给私人部门，都需要考虑诸多方面的因素。

20世纪70年代末，在世界各国政府治理变革的趋势中，公共服务成为政府职能的重心。传统公共行政模式，即依靠科层制组织提供公共服务的模式效率低下，弊端重重。社会变革和民众需求迫使政府转变治理观念，创新公共服务供给模式。在此背景下，发达国家掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动，即“新公共管理”运动。其核心正如奥斯本和盖布勒归纳的“企业化政府理论”。新公共管理运动以重塑政府与市场的关系为主线，强调利用市场和社会力量，推行公共服务社会化，以顾客取向和服务对象为中心，把需要服务的公众视为公共机构的顾客，在公共服务机构之间引进市场竞争机制，通过“顾客主权”形成的压力，迫使公共机构提高服务质量，为吸引更多的顾客展开激烈的竞争。

然而，新公共管理运动在重视公共服务效率的同时，存在对公共服务公平的忽视。基于对新公共管理运动的总结与反思，登哈特夫妇提出了公共管理的新范式——新公共服务理论。新公共服务理论不是对新公共管理运动的简单否定，而是一种理性的反思和建设性的批判。

首先，新公共服务理论一针见血地指出了新公共管理运动的症结所在。登哈特夫妇鞭辟入里地分析道：“目前，与其说公共行政官员正集中于控制官僚机构和提供服务，倒不如说他们更加关注‘掌舵’而不是‘划桨’，即他们更加关注成为一个倾向于日益私有化的新政府的企业家。但是在他们忙于‘掌舵’的时候，是否忘记了是谁拥有这艘船呢？”

其次，新公共服务提出了一系列建设性主张：①服务而非“掌舵”。政府及其公务人员日益重要的角色就是帮助公民表达并满足他们的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。②公共利益是目标而非副产品。公共行政人员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任，同时政府还有责任确保经由程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。③思想上要有战略性，行动上要有民主性。新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作，才能够有效地、负责任地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，在具体的计划实施过程中，依然需要公民的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民的自豪感和责任感。④为公民服务，而不是为顾客服务。政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。公务员不仅仅要对“顾客”的要求做出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。⑤责任并非单一的。新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。⑥重视人，而不只是重视生产率。公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看，它们更有可能获得成功。⑦公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。政府的所有者是公民。与企业家式的管理者视公共资金为自己所有的行事方式相比，乐于为社会做出有意义贡献的公务员和公民更能促进公共利益发展。

新公共服务理论将民主、公民权和公共利益的价值重新肯定为公共行政的卓越价值观，提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益的新的理论选择，从而“避免行政学的公共性基础在现代社会工具理性的高歌猛进中被简约或边缘化”。这一理论范式在实践层面更突出政府公共服务的功能，政府在提供公共服务时要给予公众更大的选择权。其中，公众是一个主动获取而非被动接受公共服务的角色。政府在决定应该以什么方式、为什么人、提供哪些公共服务时，需要从民主、平等和效率三个方面加以权衡。

三、地方政府公共服务能力建设的必要性

改革开放以来，伴随着社会转型的急剧变迁，市场经济的深入发展，公民意识的骤然觉醒，人们越来越意识到地方政府的公共服务能力，不仅关乎政府的合法性及经济社会的繁荣，而且直接关乎老百姓的安居乐业及享受社会福利的程度。近年来，随着我国政治体制改革不断向前推进，服务型政府业已成为各级政府改革的目标取向。与此同时，各种深层次问题逐渐凸显，区域和城乡收入分配差距拉大，社会保障制度远未完善，基本公共服务资源分配不均，公共服务供给能力薄弱。

（一）经济转轨和社会转型要求地方政府提升公共服务能力

当下的中国社会正经历着一场深刻的变迁，即社会转型。这或许是改革开放以来，学界难得的较为一致的共识。而在这转型中，核心当数计划经济向社会主义市场经济的转型。国际经验表明，市场经济本身在提高经济运行效率的同时，会带来收入差距拉大、失业增加等严峻的社会问题，并且这些问题不会随着GDP的增长而自动得到解决，这势必造成由于社会发展严重滞后于经济发展而产生的一系列公共服务问题。

当下，随着知识经济时代的来临和日益扩大的经济全球化趋势，以及人类技术创新能力的显著提升，政府组织所面临的社会压力空前增大，政府组织所处的社会生态环境呈现出复杂化、动态化与不确定化等时代特征。同时，发达的市场经济国家，其政府职能转变的历程显示，现代政府职能及其角色的改变，主要体现在政府的公共服务及公共事务管理职能之中。现代市场经济要求政府在性质上从政治权力的行使者转变为社会公共事务的管理者，而在政府职能的结构上，则要求它从维护政治统治转向全面提供公共服务。

人民群众对于普通商品，拥有充分的“货比三家”的选择自由以及不购买的自由，而在政府提供的公共服务面前，却根本没有选择的自由以及决定不予“购买”的可能。从社会公平的角度看，政府向纳税人提供公共服务时应当保证质量，但在我国多数地区公共服务提供者的质量意识是薄弱的，加上计划经济时代遗留下的体制性因素和对路径的依赖性，公民缺乏对公共服务进行质量评价的意识，政府把有限的资源都用于抓经济建设，人、财、物都大量地投入与经济建设直接相关的领域，自然就会弱化对公共产品的生产和质量监管。面对这些问题，客观上要求地方政府优质优量地供给公共服务，并优化公共服务能力。

“十三五”时期，将是我国经济社会加速转型的时期，社会事业发展呈现出多样性、多元化的趋势，社会公共服务消费需求也将呈现快速增长的态势。全新的时代和关键的时期要求政府组织，尤其是地方政府必须转变公共服务理念，回应公众公共服务需求，创新公共服务方式，提升公共服务能力，优化公共服务效果。

（二）政府间竞争鼓励地方政府提升公共服务能力

在经济社会全球化、信息技术革新的大背景下，资本、信息、技术、人才等资源在全球范围内的流动日益变得自由而迅捷，为了获取这些稀缺资源，地方政府也卷入日益激烈的区域竞争之中。

对于政府间的竞争是否有益于发展，目前尚存在两种对立的观点。一种观点认为，在竞争压力下，地方政府对资源、财力、人力等流动要素争夺过于激烈可能导致地方税率、福利供给和地方公共产品供给水平“探底”；另一种观点则认为，为争取流动居民而进行的竞争能够使公共产品的供给更好地满足居民的需求，从而，人们在不同地方所提供的服务之间“以足投票”，迁往能给予其最大满足的辖区以享受当地政府所提供的公共产品。而当前比较受到认可的一种观点认为，地方政府的竞争有助于辖区内资源配置效率的提高。对于地方政府而言，基础设施、政策措施等以我们所熟知的“硬环境”与“软环境”形式出现的公共产品与公共服务，成为地方政府在竞争中获取优势的基础。如果说20世纪80年代和90年代各地竞争主要靠优惠政策，90年代中期以来主要靠基础设施的话，那么今后各个地方竞争制胜的关键显然是能更有效地提供公共产品和公共服务。

能力是获取并维持竞争优势的关键。一个地方政府是否具有竞争优势，或者说能否在政府间竞争中胜出，最重要的内部决定因素就是政府的公共服务能力，所以地方政府之间的竞争就是政府公共服务能力之间的竞争。地方政府只有具备良好的公共服务能力，才能够在长期的政府间竞争中胜出，获取更大的资源优势。

（三）服务型政府建设需要与之相匹配的公共服务能力

在我国经济社会转型的关键时期，公共产品与公共服务供给方面还存在着两个显著的矛盾：一是公众日益增长的公共产品与公共服务需求与政府公共产品与公共服务总体供给不足且质量低下的矛盾；二是社会主义市场经济体制逐步完善对政府职能转变的新要求与目前政府职能转变缓慢之间的矛盾。这两个矛盾随着我国工业化和城市化进程的加快变得日益突出，使得我国政府管理体制改革以及社会管理和公共服务职能的再定位被提上了更为紧迫的日程。随着市场经济体制的逐步完善，政府职能也在逐步转变。尤其是我国加入世界贸易组织后，加强政府公共服务职能已经成为政府行政体制改革的重中之重。党的十六届三中全会明确将社会管理界定为政府的主要职能之一，而公共服务亦被确立为21世纪政府改革的核心理念。党的十八大报告明确提出，要全面建成小康社会，需要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，提升政府公共服务供给的效果、效率与效益。党的十八届三中全会进一步提出更高要求，“加强各类公共服务提供”，“推进城乡基本公共服务均等化”。“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”这是以习近平同志为总核心的党中央对人民的庄严承诺，也是党和政府加强能力建设的出发点和落脚点。因此，建设服务型政府，大力增强政府公共服务能力，已成为政府改革的当务之急。

四、地方政府公共服务能力建设的范围厘定

2012年7月，国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）对公共服务范围做出了界定：“基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”《规划》明确指出这些基本公共服务由政府主导提供。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。

既然政府承担着提供公共服务的职能，那么如何来理解与论证地方政府公共服务能力建设的范畴或领域？这需要说明地方政府相对于高层政府在提供公共产品方面所具有的比较优势。

第一，这是由公共产品受益范围的层次性决定的。大受益范围的公共产品可以覆盖全国，比如国防、外交服务、司法服务等；小受益范围的公共产品最小可以只涉及特定社区甚至若干社会成员，比如盲人道等。从受益范围覆盖全国到受益范围仅仅局限于若干社会成员的公共产品体系中，存在众多受益范围大小不等的公共产品（见图1-4）。为简便起见，我们可以将此分为两大类：一类是受益范围较大，甚至覆盖全国的公共产品，我们将其称为高层公共产品；另一类是受益范围局限在较低层级政府辖区内的公共产品，我们将其称为低层公共产品。根据效率和公民原则，高层政府应提供高层公共产品，而地方政府则提供低层公共产品。不同层级的政府在提供不同层级的公共产品过程中各自具有比较优势。

第二，这是由不同层级政府的主要职能不同决定的。由图1-5可知，在提供公共服务层面，地方政府与中央政府的具体职能有交叉。相对于中央政府而言，省级及以下政府均属于地方政府。对整个中国地方治理体系中的地方政府而言，省级政府的作用更多的是体系内的上下级互动，执行中央国家政策；地级市政府更多的是关注政府所在城区的建设和发展。根据我国《宪法》，县级行政单位是中国地方二级行政区域，现行的实际行政区划属于地方三级行政区域，是地方政府功能齐全的最基层政权。县级政府也包括县级市、地级市辖区、自治县等，相比省级政府、地级市和乡镇政府，县级政府是具有独立行政辖区范围的、职能齐全的基层行政组织，并且离民众较近，是民众话语表达的最前沿，发挥着承上启下、畅通政令的关键作用。县级政权在落实中央、省、市政府决策的同时，更是直接面向基层、面向农村的政府机构，承担着提供低层公共服务的职能。

第三，这是由地方政府相对于中央政府（高层政府）的信息优势所决定的。相对于高层政府，地方政府更了解并熟悉辖区居民的偏好，斯蒂格勒论证了地方政府存在的合理性。他认为，地方政府比中央政府更接近辖区内的公众，因而对公众的公共产品偏好信息更了然于胸。由地方政府提供这些公共产品较之由高层政府提供，可使公共产品供给的种类、数量更能满足辖区居民的偏好。特里西的偏好误识理论也表述了和斯蒂格勒大致相同的观点。他认为，中央政府在了解公众的边际消费替代率时具有随机性，即带有偏好误识，这是由于信息在传递过程中有距离的阻碍作用，所以，由高层政府来提供公共产品会受信息不充分因素的制约而导致决策失误。

奥茨的财政分权定理也证明了地方政府分散化提供公共产品的比较优势。但奥茨提出的“财政分权定理”是以假定公共产品的供给不存在规模收益和效益外溢为前提的。而事实上这一假定前提在现实中并不完全具备，由于公共产品供给客观上存在规模收益和效益外溢问题，所以，我们并不能由奥茨定理推导出基层政府供给公共产品一定就比高层政府有效的结论。对于一些高层产品，由高层政府集中提供较之由基层政府分散提供，其平均成本更低，从而实现规模收益。

综上所述，结合《规划》中所界定的公共服务范围，我们认为，《规划》中所提的“广义上”的公共服务属于高层公共产品，如国防安全等适合高层政府提供；而基本公共服务，如教育、就业、社会保障、医疗卫生、文化体育等领域的公共服务，适合由地方政府来提供。本书所论的地方政府公共服务能力建设的领域也主要是教育、医疗卫生、就业、文化、科技等。