第二节 上海社区治理的主要经验

本书系统梳理、全面概括改革开放40年尤其是近10年来，上海在社区治理领域所取得的经验与成就。余下七章分为两大部分，共同勾勒出上海社区治理的主要方面。第一部分是社区体制改革研究，包括街道体制改革、镇管社区体制改革两章。第二部分是社区治理专题研究，包括社区党建、居委会与居民自治、业委会与物业管理、社区社会组织、社区工作者五章。

一、街道体制改革

街道体制是以街道办事处为中心、以权力运作为核心、街道与其他组织之间相对制度化的纵向和横向关系模式，至少涉及四种关系：街道与上级政府的关系、街道内部组织结构关系、街道与居委会的关系、街道与其他经济社会组织的关系。第二章以历史为轴，将改革开放40年来上海街道体制改革分为三个阶段，并在每个阶段对街道体制所涉及的四种关系及其变迁进行介绍和讨论。

1996年之前（准确地讲是20世纪80年代中期以后），上海就开始从街道行政权力的强化、街道党工委的设置、街居关系的调整三个方面，主动探索街道体制改革。以1996年城区工作会议的召开为标志，上海正式形成了“两级政府，三级管理”的新体制。

1997—2014年，上海主要通过四种路径对这个体制进行调整优化。一是以党建调整体制，突出社区党建，以区域化党建的思路、以社区党工委为主体对条块关系、街居关系和政社关系进行整合，党建引领自治共治的格局逐渐形成。二是以机制优化体制，依托技术化手段，通过管理运作机制创新进一步理顺条块关系，主要表现为网格化管理和大联动工作。三是街道职能与组织结构的调整探索，逐步强化街道公共服务与管理职能，并试点开展旨在优化街道内部组织结构的大部制改革。四是推动居民自治与发展社会组织，积极促进社会化机制的发展，鼓励社会力量参与社区建设与基层治理。

2014年，上海市委将“创新社会治理加强基层建设”列为一号课题开展调查研究，并于年底发布《中共上海市委上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及《关于深化街道体制改革的实施意见》《关于深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能的实施意见》《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》《上海市社区工作者管理办法（试行）》等6个配套文件（简称“1+6”文件），对新形势下创新社会治理、加强基层建设做出了全面部署。以此为标志，上海的街道体制在延续和强化“上海模式”基本特征的同时体现出了新的特点，包括区域化党建的组织拓展和体制调整、街道体制的强化与运作机制的优化、构建合作式的街居关系与政社关系等。

二、镇管社区体制改革

镇管社区体制是在镇的行政架构下，对镇域内城市化社区实施服务和管理的一种制度。它的核心要义是如何在不改变镇的行政架构的条件下，通过创新镇的管理服务体制机制，进一步加强镇的社区服务管理职责，对镇域范围内的城市化社区实施符合城市化管理和服务的管理模式。第三章从浦东开发开放这个时间节点开始，将上海镇管社区体制改革梳理总结为四个阶段，每一个阶段都针对特定问题进行了富有成效的探索，后一阶段探索又在前一阶段探索经验的基础上继续推进，构成了体制创新“一环扣一环”的严密逻辑。

1993—2002年是镇管社区的初步探索阶段。浦东新区（当时为浦东新区管委会）率先开展镇管社区探索工作，通过镇级政府兼管城市社区和农村社区形成新型基层管理模式，以破解郊区行政管理中“乡镇不能管居、街居不能管村”的既有城乡分治模式困境。以浦东“严桥经验”为起点，处于相同情境的张江镇、钦洋镇、三林镇、高境镇、金桥镇等郊区镇也纷纷进行了探索实践，共同构成了这一时期镇管社区的基层经验体系。

2003—2010年是镇管社区的模式创新阶段。浦东、闵行、宝山、松江等郊区开展镇管社区体制机制探索，通过镇级行政体制调整、设立社区管理机构等方式强化镇的社区服务管理职责，以更好地应对数量日趋增加、规模日趋扩大的“大镇”、“大居”等城市化社区服务管理压力。诸如花木镇、三林镇、川沙新镇、浦江镇等镇管社区探索经验逐渐模式化，构成了这一阶段镇管社区体制改革的标志性成果。

2011—2014年是镇管社区的体制创新阶段。2010年《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》正式提出要积极探索镇管社区模式，并在2011年通过的《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中予以明确，标志着镇管社区工作从郊区县各镇的基层自发创新上升为全市整体层面的体制机制建设。这一阶段，各类经验逐步统一至直接管理、分片管理两种主体模式以及在此基础上的各类混合模式，例如“大场模式”、“南桥模式”和“朱泾模式”等。

2015年至今是镇管社区的全面推进阶段。市委“1+6”文件对加强镇管社区、做实基本管理单元、推进析出街道工作进行了总体部署。其中，加强镇管社区方面，深化完善镇管社区组织架构和运行机制，形成党委领导、行政主导、社会广泛参与治理的格局；做实基本管理单元方面，在包括大型居住社区在内的人口导入多、辖区面积大的郊区城市化地区及乡镇撤并后仍有大量居民居住的撤制镇地区，合理确定基本服务管理单元；推进析出街道工作方面，对城市化地区与中心城区或新城达到一定面积和人口规模的区域积极推进析出街道工作。

三、社区党建

社区党建是以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作。第四章采取先总后分的方式，先总体回顾改革开放以来（确切地说是20世纪90年代以来）上海社区党建的四个历史阶段，再分别介绍其中“两新”组织党建和“凝聚力工程”的特定发展脉络。

1996—1999年是上海社区党建的起步探索阶段。这一阶段，上海以“两级政府，三级管理”体制改革为契机，增强街道党工委、办事处对社区工作的综合协调能力，社区党建的地位得到重视、成效初步显现。

2000—2003年是重点突破阶段。这一阶段，上海以填补“两新”组织（新经济组织和新社会组织）空白为重点，探索社区党建的新领域，扩大社区党建的覆盖面。

2004—2007年是深化内涵阶段。这一阶段，上海不断深化社区党建的体制机制和方式方法，整合各方资源形成合力，致力于构建区域性大党建的新格局。

2008—2017年是创新调整阶段。这一阶段，上海或根据中央要求，或从自身实际出发，在社区党建的内容、形式、机制、方法上做了不少创新，并于2015年调整了社区党建的体制架构。

“两新”组织党建是上海社区党建引领全国的一个重要经验，在不同的历史阶段都得到了中央的肯定和推广。在形式的创新上，主要体现为支部建在楼上；在平台的完善上，主要体现为党员服务中心（现更名为党建服务中心）；在目标的升级上，主要体现为“双达标”和“双覆盖”。

其实，早在1996年之前，上海开展的以长宁区华阳街道经验为标志的“凝聚力工程”建设就已经率先成为辐射全国的先进经验。它在每个发展阶段都有鲜明的特点：1993—1996年是访贫问苦的送温暖工程，1997—1999年是心系群众的实事工程，2000—2003年是凝聚社会的民心工程，2004—2008年是促进和谐的基础工程，2009—2014年是社区治理的探索工程，2015年以来是党建引领的复合工程。

四、居委会与居民自治

城市居民委员会（简称居委会）从建国初期成立至今已有60多年的历史，它的性质摇摆、地位升降、形态变动和功能转换，与全国和上海的城市管理体制变化有着最直接的关系。第五章按时间顺序和改革进路，主要分改革初期、世纪之交、十八大以来几个历史时期进行回顾，重点介绍进入新世纪以后上海在探索和深化居民自治方面所取得的经验成效。

改革初期，单位制的消解使街居制走向前台，街道办事处和居委会从社区服务入手在基层社会填补单位从社会领域抽身而去后留下的空缺。在上海率先全国实行的“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处没有一级财政，行政级别最低，却在条块结合的社区管理中首当其冲，担负起保障基层社会稳定的重任。由于其财力、人力和能力有限，自然把行政工作压力向下一级的居委会传递，通过人员控制、工资挂钩、工作考核等一系列机制，成功地将居委会变为自己的“腿”。因此，居委会作为法理意义上的自治组织，却不得不面临日趋行政化的尴尬。

世纪之交，在全国开展社区建设和强调居民自治的大背景下，上海也开始重视和反思居委会的功能与定位。2000年，上海召开社区工作会议，回顾总结了过去10年上海社区建设工作的经验教训，并提出了促进社区建设再上新台阶的要求。“去行政化”成为上海社区建设的重要导向，居委会开始探索激发居民自治的新路径，具体包括居委直选、议行分设、三会制度、自治家园等举措。

党的十八大以来，在加强协商民主和创新社会治理的新时代背景下，上海除了继续深化上一阶段居民自治的重要举措，还在积极推动社区共治上做了进一步探索，主要包括联席会议、双向兼职、三社联动、自治基金等。

五、业委会与物业管理

改革开放以来，上海住房市场改革和住房商品化稳步推进。在这一背景下，房管所转制以及新的物业管理公司不断涌现，社区内也形成了以业主委员会为主要形式的业主自治格局，对原有的治理格局产生了极为深远的影响。第六章对上海的业委会与物业管理进行了回顾与梳理，重点总结了物业矛盾的弥合路径和物业关系的发展走向，其中涉及几个关键的标志性事件和时间节点。

1997年《上海市居住物业管理条例》通过并实施，其核心内容是实行业主自治管理、物业服务企业专业化管理、房管办行政管理以及街道条块的社区协调管理“四结合”的新型物业管理体制。按照《条例》规定，业委会是“在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织”，业委会有权“选聘或解聘物业管理企业，与物业管理企业订立、变更或解除物业管理服务合同”，从而确立业委会与物业公司是物业管理中的重要主体。

2003年《物业管理条例》和2007年《物权法》颁布后，业主维护自身权利的行动日益高涨，并由此对社区治理关系产生了极为深刻的影响，主要表现为物业管理的矛盾凸显和业委会的维权行动。对此，党和政府有关部门也在不断探索化解物业管理问题、弥合物业关系矛盾的路径，一方面通过协调居委会、业委会和物业公司的三者关系建构物业管理体制，另一方面引入社会组织参与化解物业管理矛盾。

党的十八大以后，物业关系出现新的发展走向。一方面，业委会从维权回归自治，加强自身的规范化建设；另一方面，积极探索以党建引领推动新型物业关系的形成。

六、社区社会组织

社区社会组织是指立足城乡社区，以参与社区治理、服务社区群众为目的，依托社区资源提供专业化、社会化、差异化服务，依法登记成立的社会组织。第七章是从狭义角度，重点论述专业社会组织、社区群众活动团队和社区社会组织等三大类组织的历史发展，分为四个阶段。

1996—2001年的重点是探索社会组织参与社区服务。这一时期，以罗山市民会馆为代表的“罗山模式”是上海乃至全国社会组织参与社区服务和社区建设的最早范例。

2002—2008年的重点是社区民间组织和群众活动团队。2002年印发《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》，在全市层面首次对社会组织参与社区建设作出重要部署。2008年出台《关于开展本市社区群众活动团队备案工作的意见》，在全市层面首次对社区群众活动团队备案工作进行部署。

2009—2013年的重点是社区公益招投标和社会组织孵化园。2009年印发《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》，为上海社区社会组织发展奠定了基本框架和主要内容。这一阶段形成了两个工作品牌，一个是社区公益服务招投标和公益创投工作，另一个是社会组织孵化园工作。

2014年至今的重点是社区社会组织和社区基金会。上海市委创新社会治理加强基层建设“1+6”文件在全市层面第一次对社区社会组织进行了概念界定，并在此基础上正式提出社区社会组织的分类治理和保障措施，由此进入了社区社会组织发展的全新阶段。在这个阶段，异军突起的社区基金会成为本市社区社会组织发展的一大亮点。

七、社区工作者

社区工作者是指在城乡社区开展居民自治、服务管理、协商治理工作的专职人员，其职责定位是社区治理的直接实践者、居民自治的直接组织者、社区服务的直接提供者和居民群众的直接服务者。第八章从狭义角度，重点论述居委会干部、社区工作者和专业社会工作者等三大类社区工作者的历史发展，分为三个阶段。

1996—2005年的“企业转岗干部”阶段。在市委领导的直接支持下，一批在企业中从事党群工作、年龄在40岁上下、善于与人打交道的干部和职工被充实进居民区担任居委干部。与此同时，进入社区的下岗职工中，也有以非正规就业方式进入助残、人口、综治、文化等社区服务领域的协管员队伍（即“万人就业项目”）。另外，随着全国各大高校开设社会工作本科专业，部分专业社会工作者也加入到社区工作者队伍中来。

2006—2013年的“班长工程”阶段。上海在全市范围正式启动以全面提高基层党支部书记素质与能力为主要内容的“班长工程”，先后举办国有企业、社区居民区、“两新”组织党支部书记培训示范班。同时，组织举办居（村）委成员业务培训班，调整完善“万人就业项目”协管员队伍，加快社会工作机构和人才队伍建设。

2014年至今的“一号课题”阶段。在2014年“一号课题”调研中，“企业转岗干部”的代际传承成为一个关注的焦点。“1+6”文件中的《上海市社区工作者管理办法（试行）》在全市层面首次严格确定社区工作者的概念和范围，启动了社区工作者队伍建设的新阶段，主要表现在居委会书记主任队伍建设、社区工作者队伍建设、居委会干部队伍建设、专业社会工作者队伍建设等方面。