第一节
国际应对气候变化的政治进程与低碳发展

一、国际气候政治进程

1．全球气候变化及其归因

根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）2007年发布的第四次评估报告，近百年来全球地表平均温度上升了0.74℃，最近50年的升温速率几乎是过去100年的两倍，最近10年更是有气象记录以来最热的10年。

引起气候变暖的原因，既有自然的，也有人为的，但科学界的主流观点是，最近50年的气候变暖是由于工业革命以来人类活动所引起的。引起气候发生变化的人类活动主要包括化石燃料燃烧和毁林等土地利用变化，由此排放的温室气体导致大气中温室气体浓度大幅增加，温室效应增强，从而引起全球气候变暖。

根据IPCC第四次评估报告，全球大气二氧化碳浓度已由工业革命前的280ppm[1]上升到2005年的379ppm，超过了近65万年以来的自然变化范围。据估算，自1750年以来，全球累计排放了1万多亿吨二氧化碳，其中发达国家的排放约占80%。

当然，目前科学界在气候变化的科学问题上还存在一些不同的认识。尽管近20年来人类对气候变化事实、成因和影响的认识有了很大提高，国际科学界在气候变化的总体认识上已经形成了比较一致的观点，但也有不同的看法，尤其在气候变化成因和影响上的学术争论一直存在，少数学者还持有不同甚至相反的观点。虽然气候变化的认识还有许多问题需要通过加强科学研究来解决，但我们不能以科学不确定性的存在为理由，否认人类应对气候变化行动的现实性和紧迫性。人类可以做到的是，采取切实行动，控制、减少人为活动产生的温室气体排放。

2．国际气候制度的发展历程

自20世纪80年代起，全球气候变化问题引起了科学界、各国政府和国际社会的关注。1988年，联合国大会讨论了由马耳他提出的关于“气候是人类共同财富的一部分”的提案，并通过了“为当代和后代人类保护全球气候”的联大第43/53号决议，开启了国际社会应对气候变化的进程。1989年，联大通过第44/207号决议，要求联合国环境规划署（UNEP）和世界气象组织（WMO）共同进行气候变化公约谈判的准备工作。1990年12月，联大通过第45/212号决议，决定在联大的主持下成立政府间气候变化谈判委员会，谈判制定一项气候变化框架公约。1992年5月9日，政府间气候变化谈判委员会在纽约通过《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）。

《框架公约》通过后，在欧盟等发达国家推动下，1995年《框架公约》第一次缔约方会议做出“柏林授权”，启动了在《框架公约》的框架下制定新的法律文件的谈判进程。经过两年的艰苦谈判，1997年12月11日《框架公约》第三次缔约方会议在日本京都通过《京都议定书》（以下简称《议定书》）。

《框架公约》和《议定书》为国际社会开展合作应对气候变化奠定了国际法基础。《框架公约》确定了将大气中温室气体浓度稳定在避免气候系统受到危险的人为干扰水平的最终目标，并规定发达国家和发展中国家在应对气候变化中承担“共同但有区别的责任”。《框架公约》还规定，发达国家应率先采取措施减少温室气体排放，实现发达国家整体温室气体排放量回归到1990年水平，但没有为单个发达国家规定具体的国别减排义务。考虑到发展中国家的优先和压倒一切的紧迫任务是实现经济社会发展和消除贫困，《框架公约》也没有为发展中国家规定约束性温室气体减限排义务，只是原则上要求发展中国家采取有利于应对气候变化的政策措施。

《议定书》在《框架公约》的基础上，进一步要求《框架公约》附件一所列发达国家在2008年至2012年的“第一承诺期”内将其温室气体排放总量在1990年基础上平均减少5%；在2012年多哈会议上，确定2013年至2020年的“第二承诺期”在1990年基础上平均减排18%，并为每个附件一国家都确定了具体量化的温室气体减排指标（表1-1）。发达国家应主要通过采取国内行动完成减排指标，但也可辅助利用排放贸易、联合履约和清洁发展机制三种灵活机制完成减排义务。其中，清洁发展机制是发展中国家帮助发达国家实现减排的机制，发达国家可通过在发展中国家投资减排项目并购买项目产生的减排额抵消国内排放。

《框架公约》和《议定书》生效以后，各国围绕《框架公约》和《议定书》的履行，每年都要举行一次缔约方会议（表1-2）。由于《议定书》之第一承诺期于2012年12月31日到期，为进一步加强国际社会应对气候变化的行动，一方面通过谈判确定发达国家在第二承诺期的量化减排指标；另一方面进一步加强《框架公约》的实施，确定非议定书缔约方发达国家美国的减排指标和发展中国家的自主减排行动。国际社会于2007年底在印尼巴厘岛举行的联合国气候变化会议上达成了巴厘路线图，启动了新一轮气候变化国际谈判。

巴厘路线图谈判启动后，由于各方立场分歧巨大、矛盾尖锐，谈判进展一直非常缓慢、历程极度曲折。2008年的波兹南会议未能取得实质进展，而2009年的哥本哈根会议无论在参会级别还是规模方面都是一次空前的会议，190多个国家元首与政府首脑集聚哥本哈根，试图推动谈判按期完成任务，但哥本哈根会议最终仅形成了不具正式法律地位的《哥本哈根协议》。2010年的坎昆会议在《哥本哈根协议》的基础上，形成了巴厘路线图谈判阶段性成果《坎昆协议》。

2011年底的德班气候变化会议是一次具有里程碑意义的会议，会议做出了三项具有深远影响的决定：第一，《议定书》第二承诺期将于2013年1月1日开始；第二，巴厘路线图谈判将在2012年正式结束，并基本确定了2013年至2020年间应对气候变化国际体制的框架和主要安排；第三，《框架公约》下设立“德班加强行动平台特设工作组”，启动新的谈判进程，目标是达成一个2020年后适用于所有国家且具有法律效力的减排安排，并力争在2015年达成协议。

2012年底的多哈会议完成了从巴厘路线图到德班平台的过渡，国际气候谈判由此进入一个以德班平台为重心的全新阶段，目标是谈判制定一份2020年后开始实施并适用于所有缔约方的国际减排协议。多哈会议通过了三个核心文件，分别是关于《议定书》第二承诺期的决定、关于巴厘行动计划工作成果的决定及关于推进德班平台工作的决定。前两份文件集中体现了巴厘路线图的谈判成果，第三份文件明确了德班平台未来谈判的主要内容和工作计划。

多哈会议确定了德班平台应基于《框架公约》原则开展工作，解决减缓、适应、资金、技术、能力建设及透明度等要素，需考虑的问题包括解决《框架公约》原则如何适用、合理吸取《框架公约》和其他多边进程的经验教训、确定未来协议的范围和结构、确定和反映减排承诺的方式等问题，谈判目标是向2015年的第21次缔约方会议提交并通过一项适用于所有缔约方的议定书、其他法律文件或达成有法律约束力的一致结果。

3．国际气候制度的未来演变

多哈会议维护了联合国多边谈判进程和国际社会应对气候变化合作的大局，也给各国政府和相关行业传递了积极信号，有利于进一步提升公众应对气候变化的意识和低碳生活、低碳消费的理念，这将推动各国政府继续制定和实施低碳绿色转型的政策，促使更多企业在从事生产经营活动时考虑低碳发展的要求并制定相应低碳发展战略。

但是，多哈会议未能使发达国家作出强有力的减排承诺以及明确2013年至2020年的长期资金承诺，同时《议定书》第二承诺期存在参与国减少、减排目标低等缺陷，且各国完成批准第二承诺期的法律手续仍需一段时间，在完成相关法律手续前，第二承诺期将不具备严格的法律约束力。为此，多哈会议成果受到了许多发展中国家和环保组织的批评。

多哈会议确有许多不足之处，但这已是各方所能取得的最好成果。冰冻三尺，非一日之寒。这是各方在巴厘路线图谈判过程中长期累积下来的根深蒂固的矛盾表现。这些矛盾将继续在相关后续谈判及德班平台工作组中延续，难以随着巴厘路线图的终结而消除，未来谈判将依然在艰难中缓慢前行。

本质上讲，气候变化问题涉及各国经济发展的竞争力、发展空间、国际形象等利益争夺，在新一轮国际格局演变和调整背景下，发达国家也试图借主导国际气候谈判和确定有利的未来国际气候体制，进一步维持和巩固其在国际体系中的主导地位。可以预见，发达国家和发展中国家两大阵营以及以欧盟、美国和七十七国集团为代表的各股谈判势力将围绕减排责任的界定和具体义务的分担开展新一轮激烈角逐。德班平台的谈判过程将是一个极为复杂、极为艰难的进程。

无论德班平台谈判任务何时完成、最终达成什么成果，可以期待的是，国际社会应对气候变化国际合作的政治进程将继续延续下去，并不断得到加强。同时，作为气候变化谈判的产物，低碳发展理念也开始逐渐被各国广泛接受，并成为推动各国采取应对气候变化国内行动的重要指南。

二、低碳转型成为各国重要发展战略

受气候变化谈判的影响和推动，主要国家纷纷制定了一系列应对气候变化的行动和目标。在全球金融危机蔓延、国际经济复苏乏力的情况下，各国更多把应对气候变化和推动低碳绿色发展作为刺激本国经济走出危机困境，增加新的就业岗位和制造新的经济增长点，从而推动经济的可持续恢复和增长，提高长远竞争力的一种重要手段。表1-3列出了主要发达国家和新兴发展中国家应对气候变化和推进低碳发展的主要行动。

1．欧盟及英国低碳政策

（1）欧盟

欧盟是国际气候变化谈判的主要推动力量以及低碳政策的领头羊，作为全球碳市场的最重要参与者，较早地制定了比较完备的推动低碳发展的相关法律。

欧盟于2010年通过能源气候一揽子计划，以立法的形式确立了一系列应对气候变化的行动目标，包括到2020年将温室气体排放量在1990年基础上削减20%, 2020年能源效率提高20%，并将可再生能源在能源消费总量中的比重提高到20%等。欧盟相关立法还确定，如果其他发达国家做出可比的减排努力，主要发展中国家也能承担充分的减排义务，欧盟愿意把其20%的减排目标提高到30%。

为实现上述减排三个“20%”目标，欧盟制定了一系列配套政策措施，包括2020年使可再生燃料在各成员国交通燃料中的比例至少达到10%；促进碳捕获与封存（CCS）技术的发展与安全应用的法律框架，2015年确立CCS示范网络，到2020年实现商业化等。

欧盟排放交易机制（European Union Emission Trading Scheme, EU ETS）是欧盟实现减排目标最重要的政策工具，也是迄今为止世界上规模最大的排放交易体系。EU ETS于2005年1月1日启动运行，是典型的总量控制与交易体系。

（2）英国

英国是全球低碳经济的积极倡导者和先行者，其不仅要通过发展、应用和输出低碳技术创造新的商机和就业机会，而且要在支持世界各国向低碳经济转型发展方面成为欧洲乃至世界先导。为此，英国采取了多项促进低碳发展的激励措施。

2001年，英国在全球率先推出并开始征收气候变化税，旨在鼓励高效利用能源及推广可再生能源，借此帮助英国实现温室气体减排目标。同年，英国政府以气候变化税作为主要资金来源投资成立碳基金公司，旨在通过帮助工商业和公共部门减少二氧化碳排放，捕获低碳技术的商业机会，从而帮助英国走向低碳经济。

2002年，英国启动温室气体排放贸易计划。此计划是英国政府应对气候变化战略的组成部分，其主要目的是在EU ETS和国际温室气体排放贸易启动前，获得温室气体排放贸易的经验，以保证英国的竞争优势。在2005年EU ETS开始实施后，为了与欧盟的政策相协调，该计划于2006年年底结束。

2003年，英国政府发表了题为《我们未来的能源：创建低碳经济》的能源白皮书，首次提出了“低碳经济”概念。英国政府为低碳经济发展设立了一个清晰的目标：到2010年二氧化碳排放量在1990年水平上减少20%，到2050年减少60%，并从根本上把英国变成一个低碳经济国家。

2008年，英国政府制定《气候变化法案》。该法案承诺，2050年英国将温室气体排放量在1990年基础上减少80%；法案还确定了今后5年的“碳预算”。这是全球第一个确定温室气体减排目标的法案，也使英国成为世界上第一个针对减少温室气体排放与适应气候变化问题拥有法律约束力长期构架的国家。

2．伞形集团国家低碳政策

美国、加拿大、日本、澳大利亚等发达国家在气候变化谈判中组成“伞形集团”，在气候变化政策方面虽不如欧盟积极，但也在国内采取了一些应对气候变化的行动。

（1）美国

美国确立了到2020年实现温室气体排放量在2005年基础上减少17%的目标。由于奥巴马政府提出的减排目标没有得到国会的批准，严格意义上讲，美国至今仍没有确立真正意义上的国内减排目标。但联邦环保署（EPA）已根据《清洁空气法》的规定，确立了国内重点企业温室气体排放报告制度，并为燃煤电厂和汽车制定了相应的排放标准。

同时，美国一些州在气候变化行动与立法方面也比较积极，特别是加州应对气候变化的行动一直都走在美国的前列。早在2006年，加州就通过了《全球暖化应对法》（AB32），并确立了到2020年加州温室气体排放下降到1990年水平的减排目标。为实现这一目标，AB32授权加州空气资源局（CARB）考虑制定包括市场机制在内的减排措施。目前加州已通过了引入温室气体总量控制与排放交易制度地方法律。加州碳交易机制于2013年正式启动。

（2）日本

日本于2009年哥本哈根会议上对外承诺到2020年温室气体排放量在1990年的排放基础上减少25%，并提出到2050年使本国的温室气体排放量比当前减少60%～80%的长期目标。但是，在2011年3月福岛核危机后，原定核电政策受到冲击，导致日本政府重新调整了国内减排目标，并在多哈会议上退出《议定书》第二承诺期。

此外，日本在气候变化政策行动方面还有两方面动向值得关注。一是日本众议院于2010年5月18日通过的《气候变暖对策基本法案》。该法案提出了日本中长期温室气体减排目标，并提出要建立碳排放交易制度。虽然迫于国内利益集团的压力，日本建立碳交易机制的计划暂被无限期推迟，但相信随着气候谈判的推进和亚太地区其他国家碳交易机制建设的推进，日本会有所跟进。二是将双边减排机制确定为取代《议定书》清洁发展机制的新市场机制予以推动。日本正在加速推进与东南亚等地区的发展中国家就建立双边减排机制所进行的合作，让日本企业通过投资清洁技术（如可再生能源技术）的方式获取碳信用额。

（3）澳大利亚

澳大利亚的国内气候变化政策执行框架和管理体系较为完备。气候变化事务遵循集中的管理模式，原来主管气候变化的“澳大利亚温室气体办公室”已于2009年升级为气候变化部，负责制定国家气候变化政策。

2011年11月8日，澳大利亚参议院通过了包括《清洁能源法》在内的一揽子计划，并确立了到2020年实现将温室气体排放量在2000年的基础上减少5%～25%的国家减排目标。另外，澳大利亚引入碳价机制并于2012年7月1日正式实施。

3．主要发展中国家低碳政策

（1）印度

印度2008年制定的第11届新能源和可再生能源5年计划，确立了其2008年至2012年低碳发展战略目标：2012年可再生能源占总发电量的10%，可再生能源将占2008年至2012年新能源总量的20%。印度“气候变化国家行动计划”确定了印度将在2017年前执行的8个核心国家计划，即太阳能计划、提高能源效率计划、可持续生活环境计划、水资源计划、喜马拉雅生态保护计划、绿色印度计划、农业可持续发展计划、气候变化战略研究计划。2009年，印度在哥本哈根会议上承诺到2020年实现单位GDP碳排放比2005年降低20%～25%的目标。

（2）巴西

巴西确立的减排目标是到2020年在“正常排放情景”（BAU）基础上减排36.1%～38.9%。巴西的主要排放源是毁林，因此未来控制温室气体的主要措施是减少毁林。2008年制定的“气候变化国家方案”提出了一系列应对气候变化的举措，主要包括提高能源利用效率，保持较高的可再生能源电力供给水平，进一步加大生物燃料的利用比例，持续降低毁林水平等。

（3）南非

南非确定的中长期温室气体减排目标是，到2020年比基准情景减排34%, 2025年减排42%,2020年至2025年间排放达到峰值，并在稳定10年左右后开始下降的目标。2011年，南非公布《南非应对气候变化政策》白皮书，这是南非政府就气候变化问题第一次出台全面的国家行动方案建议，提出了应对气候变化的两个政策目标：通过建立并长期保持南非社会、经济和环境对气候变化的适应能力，有效管理不可避免的气候变化冲击；为全球应对气候变化的努力作出公平的贡献，从而使社会、经济和环境以可持续的方式发展。

南非也在着手准备于2013年引入碳税（carbon emission tax）。南非2012/2013年度的税收预算报告（Tax Proposals Budget）对碳税方案进行了相关解释和说明。这一方案与澳大利亚于2012年7月1日起征的固定碳税有相似之处，但目前该方案的许多具体细节仍未确定。

（4）韩国

出于提高长远经济竞争力考虑，韩国已将绿色低碳增长确立为该国的发展战略目标，并提出到2020年实现温室气体年排放量在2005年的基础上减少4%的目标，这相当于比“照常排放情景”减少30%。2010年韩国颁布实施的《低碳绿色增长基本法》是世界上第一部低碳绿色增长法，该法确立了韩国向低碳绿色增长转型的基本制度框架。2012年5月2日，韩国国会通过了一项关于引入碳交易机制的法案，是第一个通过碳交易立法的亚洲国家。韩国碳交易机制将于2015年启动，覆盖韩国排放总量的60%以上的企业。

（5）墨西哥

墨西哥国会通过了《气候变化基本法》（The General Law on Climate Change）。该法律的主要目标是促进温室气体减排并有效缓解气候变化的不利影响，并确立了到2050年墨西哥温室气体排放量将比2000年减少50%的长期目标。墨西哥是继英国后，第二个以法律形式确立国内长期减排目标的国家。为实现这一目标，该法还规定，2020年墨西哥将在“基准排放情形”的基础上减排30%,2024年可再生能源在一次性能源消费中的比重将提高到35%。

该法律虽然没有明确要建立国内碳交易机制，但相关规定已在为建立国内碳交易机制提供依据。该法规定，将建立一个专门的气候变化委员会负责监督法律的实施情况，并强制要求主要排放企业提供报告排放数据，鼓励开展碳交易计划。这些都为今后建立碳交易市场提供了技术和法律基础。

[1]ppm，百万分率（10^-6），即parts per million.