第三节　新中国成立70年来中国城市群发展演进

我国的城市建设起步于新中国成立后的原有基础，即城市人口较少、城市规模不大、城市发展落后以及城市之间发展差距较大的现实。为了在新中国成立后发挥城市对区域发展的带头作用，尽快摆脱一穷二白的国家经济社会发展面貌，我国在计划经济体制下实施区域优先发展战略，在中西部大中城市布局了一批国家重点工业项目，由此为中西部大中城市奠定了坚实的工业基础，大大地加快了这些城市的发展步伐。但新中国成立后至改革开放时期的城市化整体发展水平缓慢，1952—1978年，城市化率仅从12.5%提高到17.9%。区域平衡发展战略的实施虽然加快了中西部地区经济的腾飞，但我国整个国民经济依然处于发展较为缓慢的状态，具有工业布局相对优越条件的东部地区也因此处于发展的抑制状态，区域经济中国城市群演进研究发展的公平与效率问题需要思考和权衡。

因此，为了使国民经济尽快发展起来，我国改变了原先均衡发展的区域战略，实施非均衡区域发展战略，先是设立了深圳、厦门两个经济特区，然后将沿海各城市作为对外开放城市，随后沿海对外开放区域扩大到各城市，我国基本上形成了以一批带动辐射能力强的城市为核心的区域增长极，城市发展实力得到极大切实增强。伴随着西部大开发战略的提出及推进，突出西部地区大中城市对整个西部地区经济的带动力是当时现实的选择，西部的成都、重庆、西安、贵阳、昆明等一批大中城市发展起来。在党的十六届三中全会上，我国提出了科学发展观及其代表“五个统筹”，其中“城乡统筹”作为“五个统筹”被提出来，形成以工促农、以城带乡的城乡经济社会一体化发展的长效机制被日益高度强调，我国城市发展也进入了担负新使命的新阶段。从1980年开始，国家城市化战略从限制城市发展，转变为严格控制大城市规模、合理发展中小城市、积极发展小城镇。在工业化带动下，城镇数量迅速增加。但这一时期的城市化发展是不均衡的，主要表现在中小城市和小城镇数量迅速增加，而大城市数量偏少且发展滞后。1978—2010年，我国城市数量从193个增加到657个，其中，地级以上城市由1978年的111个增加到2010年的268个，年均增加5个，这些增加的城市多集中在我国长三角、珠三角和京津冀等城市群中。

回顾这些发展历史，不难看出，我国城市群发展受政府行政命令以及政策调整的影响较大，在每一轮新政策的影响下，我国城市群的发展也适时调整着发展方向与重点。

一、中国城市群发展概述

2006年国家“十一五”规划纲要首次提出“把城市群作为推进城镇化的主题形态”的理念。2014年中央经济工作会议中指出“要优化布局，根据资源环境承载力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态”；同年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出要“调整优化城市产业布局和结构，促进城市经济转型升级，改善营商环境，增强经济活力，扩大就业容量，把城市打造成为创业乐园和创新摇篮”，并提出了“‘两横三纵’的城市化战略格局”。十余年间，城市群的作用日渐凸显，城市群的地位与功能也在逐渐明确。其中，我国的京津冀、长三角、珠三角三大城市群代表着我国城市化发展的前沿，这三大城市群GDP总额超过了17万亿元，约占到全国GDP总量的36%。东部地区发展较好的城市群有山东半岛城市群，中部地区发展水平较高的有长江中游城市群和中原城市群，西部有以成都—重庆为中心的成渝城市群。上述7个城市群的面积超过128万平方千米，约占我国国土面积的13.3%；人口将近6.3亿人，占到我国总人口的46.6%；GDP总额超过13万亿元，约占全国总量的66%。根据预测，未来5~10年，我国城市群将覆盖全国现有的815个城市中的606个，人口和经济规模将占到城市总量的82%和92%。⁽¹⁴⁾由此可见，城市群的发展对于我国的区域及城市发展起着十分重要的作用。

根据国家发展改革委的统计数据，截至2016年，我国目前已经具备一定规模的城市群（涵盖以“经济区”命名的“准城市群”）已经达到30个左右。其中规模排名前10位的十大城市群（珠三角、长三角、京津冀、长江中游、成渝、山东半岛、海峡西岸、中原、关中、辽中南）在不到我国1/10的国土上，养活了全国1/3以上的人口，创造了我国50%以上的GDP。我国城市群发展现状可总结如下。

首先，我国大部分省份已经发展出自身的城市群，东部地区城市群发展最为成熟。2016年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出了“19+2”（19个城市群和2个城市圈）框架，同时将它们分为四类：一是“加快”发展的“3”个（京津冀、长三角和珠三角）；二是“优化”发展的“2”个（山东半岛和海峡两岸）；三是要“培育”和“壮大”的“6”个（哈长、辽中南、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原）；四是要“规划引导”的“8”个（北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡）。此外，拉萨、喀什由于周边像样的城市太少，无法满足城市群组团发展的要求，因此提出建设以一个城市为中心的“城市圈”。总体来看，“19+2”框架不仅明确了“十三五”时期我国新型城镇化的战略框架，还初步描绘出我国第一个百年目标期内城市群和城镇化的基本风貌。

就空间分布而言，东部地区有5个，中部有3个，西部有11个，东北有2个，这基本覆盖了我国大部分省级行政区。城市群数量的多寡，不仅直接体现了我国四大区域城市化水平的差异，而且客观反映了我国城市建设质量和区域一体化的进程。从布局上可以看出，西部地区由于地广人稀、城市联系疏松，跨省份的区域合作较为缺乏，城市发展基本处于“单打独斗”状态，由此导致城市群数量较多，而发展水平相对落后。东部地区的城市群以长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群为代表，城市群发展在国内最为成熟，区域合作水平也遥遥领先。

其次，十大城市群已成为发展的中流砥柱，城市群内各城市分工日趋明显。目前，我国学界比较公认的十大城市群，共涉及129个地级市，占地级市总量的45.42%；土地面积达到152.53万平方千米，占国土面积的15.89%；2010年常住人口6.73亿人，占全国总人口的50.19%；地区生产总值实现29.20万亿元，占全国总量的73.03%，是我国经济社会发展中当之无愧的中流砥柱。从土地面积和人口规模来看，长江中游城市群涉及湖北、湖南、江西、安徽四省，是我国最大的城市群。从常住人口与土地面积的比值看来，珠三角城市群、长三角城市群和中原城市群在我国城市群中人口密度最高，其中，珠三角城市群居首位，以5.47万平方千米的土地承载了5616万人口，每平方千米土地承载人口超过千人。长三角城市群次之，每平方千米土地承载人口接近1000人。而海峡西岸城市群、辽中南城市群、关中平原城市群和长江中游城市群的人口密度较低，属地广人稀的城市群类型。从地区生产总值来看，长三角城市群、京津冀城市群和长江中游城市群在我国城市群中位居前三。但从地均生产总值和人均生产总值来看，珠三角城市群、长三角城市群和山东半岛城市群则位居前三名，其中，珠三角城市群和长三角城市群遥遥领先，每平方千米地均生产总值均超过6000万元，是排名最末的关中平原城市群的10倍以上。同时，这两大城市群人均生产总值均超过6万元，约是排名最后的成渝城市群的3倍。京津冀城市群虽然总量较大，但受其经济结构等因素的影响，产出效率低于珠三角城市群、长三角城市群、山东半岛城市群和辽中南城市群。从产业结构来看，京津冀城市群和珠三角城市群的第三产业的比重都超过了第二产业，其中，京津冀城市群第三产业的比重超过了50%，表明服务业已成为该城市群经济最重要的增长点。但从总体来看，工业仍是当前我国城市群的主导产业。绝大多数城市群第二产业的比重都在50%以上，中原城市群甚至达到了60%。从各大城市群的首位城市来看，有6个城市的第三产业比重超过了50%，7个城市第三产业比重超过第二产业。由此可见，服务业正成为各城市群首位城市的主导产业，而制造业则逐步转移至周边城市，城市分工日趋明显，城市群产业结构的调整不断取得进步。从各城市群的城乡差距角度看，2010年，城镇居民可支配收入与农民纯收入之间的差距基本在2倍左右，远低于全国3.68倍的水平。在10大城市群中，辽中南城市群的城乡收入差距最低，为1.97倍，而关中城市群最大，达到了3.52倍。从全国范围看，城市群城乡居民收入差距相对较低，揭示出城市群发展模式在实现城乡一体化、促进城乡统筹发展方面发挥了重要的推进和辐射作用。这在客观上也说明，中央城镇化工作会议提出“把城市群作为主体形态”，而不是一些学者和战略研究报告强调的“以小城镇为主体”，是十分科学和符合我国城市化的实际情况的。

最后，珠三角、长三角和京津冀三大城市群向世界级城市群迈进。珠三角城市群、长三角城市群和京津冀城市群是我国最早开始建设，也是目前国内发展水平最高的三大城市群，随着我国经济的快速发展和中国融入世界步伐的加快，这三大城市群将进一步发挥其对全国经济发展的重要引领和支撑作用，在更高层次参与国际竞争与合作，加快向世界级城市群迈进的步伐。三大城市群代表了我国都市化进程的总体水平和发展趋势，真实再现了我国城市群建设中的问题、经验与教训，在国家明确提出“把城市群作为主体形态”的新形势下，其发展情况是最值得深切关注和全面研究总结的。

二、珠三角城市群发展概述

珠江三角洲是我国城市化水平最高以及经济发展最活跃的区域，随着珠三角城市群的进一步扩展、升级，珠三角与港澳在区域经济合作过程中，逐步升级为粤港澳大湾区城市群。形成了“9+2”：香港、澳门和珠三角9市（广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆）。这一核心区域2016年经济总量超过9.11万亿元人民币（约1.37万亿美元），其中珠三角9市合计近6.8万亿元人民币。珠三角与港澳已经形成唇齿相依的密切关系，粤港澳大湾区30多年来的经济迅速发展自然形成了相对合理的分工，城市特色明显。随着港珠澳大桥、广深港高速铁路、莲塘口岸相继落成，由香港出发，大概1.5小时以内的车程便可抵达近七成的大湾区城市，2.5小时内则几乎可抵达所有大湾区城市。粤港澳大湾区的人口达6600多万人，消费市场达2万亿元人民币，区内拥有完整的产业体系，包括金融业、专业服务、商业贸易、港口及航运、高新科技、旅游业、工业和农业等。

2016年12月，国家发展改革委提出2017年启动珠三角湾区等跨省域城市群规划编制，将香港、澳门和珠三角9市作为一个整体来规划，建立和保持湾区城市群之间合理的协作分工关系。就目标内容来讲，是要“努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群”。珠江三角洲将迎来更大的发展机遇，也将面临巨大的挑战。

三、长三角城市群发展概述

长三角城市群在上海市、江苏省、浙江省、安徽省范围内，由以上海为核心、联系紧密的多个城市组成，主要分布于国家“两横三纵”城市化格局的优化开发和重点开发区域。规划范围包括：上海市，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等26市，其中500万人以上的特大规模城市9个，非农产值比率约为97%，城市化水平为72.4%。长三角城市群面积21.17万平方千米，2014年地区生产总值12.67万亿元，总人口1.5亿人，分别约占全国的2.2%、18.5%、11.0%。长三角地区是我国经济发展、工业化、城市化和全球化水平最高的地区，在全国经济体系中具有重要的战略地位和带动作用，是“一带一路”倡议与长江经济带战略的交汇点，在我国对外开放与现代化发展的战略布局中起着重要作用。

长三角城市群产业结构较为完善，产业集群优势明显，资源配置效率高。科研创新能力较强，拥有普通高等院校300多所，国家工程研究中心和工程实验室等创新平台近300家，劳动力素质较高，年研发经费支出和有效发明专利数均约占全国的30%。国际化程度高，中国（上海）自由贸易试验区等对外开放平台建设不断取得突破，国际贸易、航运、金融等功能日臻完善，货物进出口总额和实际利用外资总额分别占全国的32%和55%。作为长江经济带三个核心城市群（成渝城市群、长江中游城市群、长江三角洲城市群）的领跑者，决定着长江经济带整个发展趋势，在我国城市化发展中有重要的示范作用。

四、京津冀城市群发展概述

京津冀城市群包括北京、天津、石家庄、唐山、秦皇岛、保定、张家口、承德、沧州、廊坊等27个城市（其中2个直辖市、8个地级市和17个县级市）和1067个建制镇，分别占全国城市、建制镇总数的4.16%、5.23%；土地面积18.34万平方千米，占全国国土面积的1.91%。京津冀城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的城市群之一。

1980年以来，京津冀城市群在全国的战略地位稳步提升。具体表现为：京津冀城市群总人口占全国总人口的比重由1980年的2.73%上升到2016年的6.56%，GDP占全国的比重由8.25%提升为8.86%，实际利用外资占全国的比重由0.8%提升到11.82%，社会消费品零售总额占全国的比重由6.5%提升到8.79%，城镇化水平由44.97%提升到60.57%。这体现出京津冀城市群在全国的战略地位稳步提升，经济外向度不断增大，经济结构不断向着高级化和国际化方向演进。2016年，京津冀城市群以其占全国1.91%的土地，承载了全国6.56%的人口、7.19%的城镇人口和7.57%的固定资产投资，吸引了占全国11.82%左右的外资，产出占全国8.86%的GDP，4.23%的第一产业增加值、8.12%的第二产业增加值和10.87%的第三产业增加值，8.79%的社会消费品零售总额，12.85%的地方财政收入，对国家经济发展贡献仅次于长江三角洲城市群和长江中游城市群，在国家经济发展和京津冀协同发展中占据重要的战略地位。