三、以深化行政审批制度改革推动“放管服”持续发力

从2013年以来五年的“放管服”特点及成就看，改革进入了深化新阶段。行政审批制度改革的任务更加艰巨、系统，利益触动更加深刻。五年来，通过对新世纪前六轮改革存在不足的改进完善，持续向市场和社会放权，有效破除了制约创业创新的各种不合理束缚，降低了制度性交易成本，极大激发了市场活力和社会创造力。五年改革的实践及经验总结，为下一步推动“放管服”改革持续发力奠定了基础，指明了方向。

（一）深化“放管服”改革新的目标任务

党的十九大报告提出：转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。五年实践证明，以行政审批制度改革为引领的“放管服”实现了中国政府对经济、社会管理方式的创新型发展，有效推动了政府职能转变和服务型政府建设。2018—2023年新一届中央政府任期的五年，是我国现代化进程中极其关键的时期。要实现全面建成小康社会目标，并为建设社会主义现代化强国夯实基础，“放管服”改革依然是重要抓手。

应当清醒地看到，五年“放管服”改革取得的成效带有初步性、阶段性，与高质量发展要求和社会公众和企业期盼相比，依然差距很大。特别是对行政审批事项设定和评价不够科学，行政审批实施过程标准化、集中化不足，事中事后监管履职不力和乱作为情况屡禁不止，行政审批服务质量也有待进一步提高，还有很大改进空间。

为此，李克强总理在2018年7月全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上，对今后一个阶段深化“放管服”改革目标任务提出了具体要求。他指出：“坚持新发展理念，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加快推进政府职能深刻转变，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，放活微观主体，创新和完善事中事后监管，提高政府服务效能，加快打造国际一流、公平竞争的营商环境，更大激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力，进一步解放和发展生产力，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”在讲话中他提出了“五个为”和“六个一”的具体要求。“五个为”是为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利。“六个一”是指“企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次，凡是没有法律法规依据的证明一律取消”。显然“五个为”和“六个一”任务绝不是在短时间内轻轻松松就能完成的。各级政府必须紧紧围绕重点任务，以更大决心、更实举措去克服障碍，力求实效。根据李克强总理讲话精神并结合国务院相继下发的文件要求，可以对今后一个时期深化“放管服”改革主要任务做如下梳理。

1．继续简政放权以释放新的活力和动力

要进一步精简审批项目。在中央政府层面，要对国务院各部门保留和中央指定地方实施的1300多项行政审批事项继续精简，凡是市场机制能有效调节的经济活动不再保留行政审批。最大限度减少对生产经营活动的许可，缩小投资项目审批、核准的范围，减少对各类机构及其活动的认定。取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。地方各级政府保留的审批项目也应本着以上原则继续精简。要严管并动态监管各级政府和部门继续变相新设、暗增行政审批事项。对保留的行政审批事项，推行标准化、目录化、编码化管理，加快推进相对集中行政许可权的试点，让企业和群众切身感受到审批制度改革高效便民的成果。

各级政府应围绕商事改革，继续优化行政审批流程。企业开办时间是营商便利度的关键指标。在现有改革已将开办时间减至22.9天的基础上，对标国际先进水平，继续减并工商税务证照、刻章、社保等审批流程。将银行开户核准改为备案，到2019年时间压缩到8.5个工作日以内，五年内压缩到5个工作日以内。继续深化推进投资项目审批改革，五年内工程建设项目从立项到竣工验收全流程审批时间压减一半。动态修订评估技术规则，合理简化报告编制要求，解决审批前评估耗时过长弊端。积极推广“区域评估”，由当地政府组织力量对一定区域内地质灾害、水土保持等进行统一评估，取消投资项目逐项重复评估。加快投资项目承诺制改革，由政府定标准、强监管，企业作承诺、守信用，最终实现“零审批”管理。

针对“先照后证”改革后，企业依然无法开展生产经营问题，在全国全面推开“证照分离”改革，实现“照后减证”。凡不涉及生产经营许可部分的产品和服务，企业领取执照后就可以直接开业经营，不受后续申领许可证的限制。对生产经营性许可证，能取消审批的予以取消，或改为事后备案、告知承诺；对暂时不具备条件取消的，要通过“多证合一”等方式优化服务。最终以产品认证逐步替代许可证制，简化市场主体退出机制，推行简易注销改革。简化商标注册，专利申请程序、时限和内容。

要继续下大气力深入破除市场准入壁垒。重点是实现民营企业在基础性产业、非基本公共服务领域，享受财税、金融、土地、人才等方面平等待遇。各地区各部门制定市场准入的政策都要进行公平竞争审查评估，出台优惠政策也要以普惠性政策为主。对于具有垄断性的行业，要根据不同行业特点放开竞争性业务。要实行全国统一的市场准入负面清单制度，不断缩减清单事项，实行“非禁即入”。要提升跨境贸易便利化水平，五年内进出口整体通关时间再压缩一半。

要深入研究出台更具实效、更管长远的清费减费举措。继续清理规范政府性基金和行政事业性收费，全面推行依清单收费。既要着力治理各种中介服务乱收费，又要继续清理整顿事业单位、行业协会商会收费。完善乱收费举报投诉查处机制，切实做到“阳光收费”。

2．以创新监管方式打造公平和秩序

在行政审批制度改革中推动“简政放权”，目的是实现政府职能转变，是为了让政府腾出手来加强监管，真正履行好市场经济条件下责任政府职能。精简行政审批事项给市场放权不是放任，向社会放权不是搞纯西方式的社会自治。以往审批制度改革的经验教训证明，只有管得好、管到位，才能放得更开、减得更多。只有在放权的同时，坚持以公平、有序为方向加强事中事后监管，市场才能活而不乱，为此必须要创新监管理念和方式。

从2018年起五年内，全国范围内应实现以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型市场监管机制全覆盖。对有投诉举报等情况的要进行重点或专项检查。推进跨部门联合监管和“互联网+监管”，实现从职能部门“单打独斗”转变为综合监管、“智慧监管”，做到“一次检查、全面体检”，解决重复检查给企业带来的负担。加快推进涉企信息归集共享，实行守信联合激励和失信联合惩戒机制，让市场主体“一处违法、处处受限”。对违法违规行为，要依法严惩。要对电子商务、移动支付等新兴产业实施包容审慎创新式监管，既要包容审慎，又要坚守安全质量底线。

针对精简行政审批事项后和相对集中行政许可权、相对集中行政处罚权改革中涉及的政府部门、职能和人员的调整，要进一步厘清政府部门监管责任。重点是完善市场监管部门、综合部门、业务部门各自的监管责任，健全部门之间审管衔接机制，形成整体政府的监管合力。培养“一专多能”的监管人员，加大向基层下沉监管力量力度。加大对监管不力、徇私枉法的部门和监管人员追责问责力度。

3．以优化服务体现便利和品质

优化服务必须在“简政放权”和“放管结合”各项举措执行过程中充分体现。各级政府要通过持续开展减证便民行动，加大清理减并力度。对确需保留的证明，要实行清单管理，清单之外不得索要证明。同时还要借鉴国际通行做法，探索实行承诺制。要进一步发展“互联网+政务服务”，变“群众跑腿”为“数据跑路”，按照“能上尽上”原则，在五年内实现政务服务事项基本上网办理，打造全天候“不打烊”的“数字政府”。大力推进线上线下融合，提升各级政务大厅“一站式”服务功能，实现从“多头多次找各部门”办理为“一个窗口”“一次办成”，五年内在全国范围内实现全城通办、就近能办、异地可办。

各级政府应进一步为“大众创业、万众创新”营造良好生态、消除障碍、搭建平台，提供精准服务。建设好“双创”示范基地，支持众创空间提升品质，更多提供投资融资、市场开拓、政策咨询等服务，为创新型中小企业孵化壮大创造条件。以国家政务服务平台为枢纽，加快全国一体化政务服务平台建设。坚持“联网是原则、孤网是例外”，做好地方平台、部门专网、独立信息系统的整合接入工作，推进审查事项、办事流程、数据交换等方面的标准化建设。要大力推动跨地区、跨部门、跨层级信息数据开放共享，三年内实现国务院部门数据共享、满足地方普遍性政务需求，五年内政务服务事项全面实现“一网通办”。在全国范围内，市、县两级政府加大相对集中行政许可权试点力度，打造一体化政务服务平台，拓宽政务服务平台功能，为群众提供更为公平可及的公共服务。全面解决水电气暖、银行、公证等服务机构办事手续繁、效率低的问题。

（二）以行政审批体制机制创新推动“放管服”持续发力

1．行政审批体制机制创新的现实意义

21世纪以来前六轮审批制度改革，特别是2013年以来“放管服”改革实现了审批事项大幅度精简（包括下放、改变管理方式等），随之而来的是，一方面精简后政府管理方式和手段由事前管理变为后续监管，加强后续监管显得十分重要；另一方面保留的审批事项还要随着经济社会发展变化而做出动态调整并实现审批实施的优质高效。这决定了行政审批制度改革依然是一项长期性基础工作，要常抓不懈。更为重要的是，党的十九大之后党中央、国务院对“放管服”改革提出了新的目标任务，决心之大前所未有。“行政体制改革的整体性、结构性、复杂性和配套性，决定了必须要从中国的实际情况出发，准确把握我国经济社会发展的阶段和任务对行政体制提出的客观要求，深刻分析现行行政体制的优势、不足以及所面临的各种矛盾和问题，在此基础上进行改革的顶层设计和总体规划”。21世纪以来，国内理论界和实务界普遍加强了对行政审批制度改革和“放管结合”“优化服务”中热点问题的研究。主要内容包括：建立科学的审批事项和“设”“存”“改”“废”制度；加强行政审批项目有效实施；政务中心职能与运行合理模式；相对集中行政许可权改革推进；行政审批标准化建设；行政审批流程再造；运用信息化技术提升审批效率；强化审批改革的后续监管；改善公共服务效率和品质；规范审批行为并减少腐败等等。以上这些方面都属于对行政审批制度体制机制的研究。而这些研究成果普遍存在研究视角、方法单一的问题。特别是缺乏对“放管服”改革全局问题的整体性研究，缺乏对“放管服”各环节之间结构性、复杂性、系统性问题研究。十多年改革实践反复证明，“放管服”改革要在今后持续发力才能完成改革核心任务，这就必须将行政审批制度改革的体制机制创新作为基本路径，系统性地整体推进。为此，我们应正视当前在审批制度包括“放管结合、优化服务”改革理论研究的不足，加强改革理论前瞻性、系统性和科学性研究，全面梳理并找出体制机制的主要障碍及其原因，拿出具有可行性的对策性建议。

所谓“体制”，在《现代汉语词典》中的解释为“国家、国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。行政体制在《政治学词典》中的解释为“国家行政机关的设置、权限的划分与运行制度的总称，其核心是行政系统内权限的划分和配置，具体表现形式是行政组织机构的确立，管理制度的形成”。对于行政审批体制改革而言，可以理解为对改革领导者、组织者、实施者的组织管理制度的改革，如机构设置、职能配置、人员构成、管理制度等。例如对行政审批改革办公室（即审改办）或“放管服”改革领导机构的组织制度、职能配置、人员编制等体制设定或改革问题。再如相对集中行政许可权试点“行政审批局”设立过程中带来的对原有政府机构、部门体制调整、职能合并、人员整合等，这些都属于行政审批制度改革中的行政管理体制变革。这些体制变革在全国范围内一旦推广，往往就具有稳定性。特别是对于行政审批制度的体制性改革成果而言，其系统性特点更为突出，是围绕“放管服”改革要求而形成的具有内在联系的一个组织管理系统。

所谓“机制”，在《现代汉语词典》中的解释为“泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”。《政治学辞典》中解释“政治机制”是指“一系列政治结构、政治功能、政治生活的运行规则和运行程序的有机组合”。据此，机制首先应该理解为做事情的方式、方法。在社会科学实践规范中谈到“机制”，是指在实践检验有效基础上进行一定的加工、总结、提炼使之系统化、理论化并可以反复适用的方式方法。这样的方式方法能够有效地指导今后的实践。对于行政审批制度改革中的“机制”而言，指的是深化改革过程中可能涉及的审批运行中方式、方法的改革。如审批事项评估、审批实施标准化、审批流程改造、审批事项精简后的监管等方式、方法。与“体制”相同的是，审批制度相关机制的改革也是一个有机的系统，各种机制改革间存在着密切的衔接和协调，是一个整体的运行实施系统。总体上看，实现行政审批体制机制改革创新的要素应该包括审批改革领导体制、审批事项设定评估机制、审批实施体制、审批实施机制、审批监管体制机制及对国外行政规制体制机制借鉴等。

2．行政审批制度体制机制创新需解决的主要问题和基本任务

一是建立权威性的行政审批“放管服”改革领导机构。如前所述，行政审批制度改革是一项全国性系统工程。完整意义上的改革至少包括清理行政审批事项、科学设定行政审批权力、优化行政审批流程、创新行政审批方式、加强审批后续监管等诸多方面。改革过程中必须和政府职能转变、组织机构优化、法律制度建设、权力运行机制变革有机结合起来，这样才能为“放管服”改革任务实现奠定坚实基础。同时，全国各地发展水平差异很大，改革中又要触动现有利益格局。以上系列问题客观要求各级行政审批制度改革领导机关必须具有权威性，具备顶层设计、总体规划、统筹协调能力。据此对审批改革领导机构的相关体制问题，如设置原则、职能定位、机构设置和人员配备都应给予研究和关注。具体问题应包括设置的必要性及设置的基本原则；机构性质是决策领导机构还是协商议事机构；央、省、市（地）、县（区）机构职能定位有何不同；机构编制和内设机构设置；人员的编制特点和对人员的业务技能要求等等。

二是依法建立科学的行政审批事项设定和评价机制。行政许可法规定了设定和评价的基本原则，而尽可能精简事前审批事项并严控新增审批事项是“放管服”改革过程中基本要求之一。据此，必须探索高效的审批事项设定和评价机制，以确保行政审批项目“设、存、废、改”的科学化。其中在设定机制上主要包括厘清审批设定机关责任及与相关部门的界限、明确审批设定标准、规范审批设定审查程序。在评价机制上包括探索构建科学的动态评价体制、建立标准化的行政审批目录及日常管理制度、建立科学的审批项目评价周期制度、评价分类制度、评价参与机制、评价退出机制等。此外还应涉及设定和评价带来的政府部门职能、机构、管理体制调整等问题。

三是完善政务中心建设与行政审批服务局试点中的体制机制问题。发展“复合型”职能政务中心和推动“行政审批局”试点改革，是提升行政审批效能、落实便民高效服务的主要平台和路径。针对政务中心在“放管服”改革深化中的职能变迁，特别是目前全国范围内正在开展的相对集中行政许可权试点建设“行政审批服务局”的体制机制问题，应做系统梳理和研究。其主要内容包括政务服务中心功能提升和业务多元化问题；政务服务中心“一站式服务”的业务开展问题；政务中心日常管理制度和组织体系保障问题；实体大厅和网络虚拟大厅业务整合问题。实践相对集中行政许可权，建设“一章对外”的“行政审批服务局”必要性问题、职能定位问题、体制机制障碍问题、全面推广的可行性分析和发展展望等问题。同时还要研究试点中的“行政审批服务局”与现有政务中心的关系问题，将政务中心建设融入“行政审批服务局”建设，使其更好承担相对集中行政许可权实践职能。

四是行政审批标准化建设中的体制机制问题。标准化是促进行政审批工作规范化的基础和保障，在支撑行政审批工作规范化中发挥着重要作用。行政审批行为具有一定的重复性，审批条件、判断标准、审批程序、服务过程应当具有一致性。加快推进行政审批标准化建设，运用标准化手段巩固和深化行政审批改革成果，优化和提升行政审批服务质量，预防和杜绝行政审批环节腐败，提升行政审批便民服务水平，完善权力监督机制，建设法治政府、廉洁政府，有着重要的现实意义。当前行政审批标准化建设中的关键问题，首先是建立行政审批标准体系（行政审批通用基础标准体系、行政审批服务标准体系、行政审批监督与评估标准体系）。其次对行政审批标准主要内容的研发。其中内容上主要涉及对行政审批标准化工作本身制定的标准、审批流程标准、审批实施监督检查标准等。再次行政审批推广使用的路径和机制建设。最后行政审批标准化建设中需要解决的问题。例如如何统筹行政审批标准化建设和行政审批中的自由裁量权的行使、行政审批标准化与行政审批事项设定科学化的关系等。

五是行政审批制度信息化建设中的体制机制问题。多年的实践表明，信息化建设有效推进了行政审批实施的高效、公开、便民，促进了政府管理效能整体提升。当前政务信息化建设主要依靠互联网技术，也就是通常我们所讲的“互联网+政务服务”。在行政审批中主要通过三个途径推动审批效率提升和便民服务质量的提高。即以信息化网络技术的电子网络平台支持行政审批的网上办理；将大数据技术运用到行政审批实施中去；以人工智能技术在行政审批中的使用促进便民和透明。目前在这一领域亟待研究解决的体制机制问题主要有以下七个方面：一要解决“互联网+”、大数据、人工智能在行政审批运用中的法律制度还不完善问题。二要解决“互联网+”、大数据思维在政府审批人员和审批申请人中的推广和认可问题。三要通过信息化建设解决审批过程整体化、审批流程标准化、审批服务精细化、审批数据利用有效化问题。四要解决大数据应用的研发、管理和应用中体制机制障碍。五要建立不同层级政府之间统一的信息化审批平台问题。六要构建行政审批大数据信息共享机制问题。七要解决行政审批实施中从事信息化工作公务人员的人力资源建设和保障机制问题等。

六是行政审批日常监督检查与后续监管的体制机制问题。从注重事前行政审批向注重事中事后监管转变，变“重审批轻监管”为“宽准入严监管”，是深化行政审批改革的重要目标。目前，事中事后监管改革滞后于审批制度改革是一个迫切需要解决的现实问题。对此主要应当研究的问题包括强化政府部门事中事后监管职责，整合组建事中事后监管机构，完善事中事后监管制度，健全监管体系、创新监管方式实现公正监管、审慎监管，提升监管效能等。

具体来说首先是构建监管体系问题。主要包括厘清部门监管职责，加强取消调整审批事项的后续监管，防止“监管空档”和“一事多罚”；强化标准监管、以标准监管替代审批监管；加强风险监测、预警和防范；宽严相济，优化市场退出机制；促进行政与司法衔接。培育市场主体自律、行业自治和社会监督协同监管体系。其次是创新监管的方法手段。包括如何创新事中事后监管方法。比如建立政府综合监管协同机制，实现对市场主体监管无缝隙全天候覆盖，推动建立市场主体全程信用监管体系，逐步建立新的“事前管理方式+事中事后监管”的全程体系探索，深化和创新与负面清单管理、商事制度改革相配套的投资监管制度，完善和创新综合执法体系，对自贸区实验区等改革政策实行更为灵活的监管政策，在试点中总结经验实现原则突破等。再次是运用信息化手段加快监管基础平台建设。如升级网上审批服务平台功能，推进综合监管平台建设，加快公共信用信息平台体系建设，进一步整合优化政府部门投诉举报平台功能等。

七是行政审批制度改革中的法治建设问题。在深化行政审批制度改革中，始终存在立法完善、执法手段更新和司法救济途径完善等问题，对改革中涉及的法制建设问题应做系统性研究。其中特别是针对立法依据修改滞后于审批项目精简速度这一现实，2012年12月，国务院提请全国人大常委会授权其同意地方政府暂停实施和调整部分法律规定的行政审批项目。笔者认为，这一举措是对现行立法制度的改革和完善，对于市场化发育程度高的地区，扩大审批制度改革权限，有利于改革创新与依法治国的有机统一，避免以往存在的“一改革、就违法”的现象。今后在深化行政审批制度改革先行试点的地区（如自贸区、经开区），这一规定还有保留的必要。

以上便是我们对行政审批制度改革中，体制机制创新研究的主要构成要素和亟待解决问题的基本认识。此外还包括发达国家行政规制改革的机制借鉴问题等等。在以下各章我们将针对这些问题分别展开研究。