2.3　传统财政制度与中国经济现实

2.3.1　传统财政制度与国有经济的一致性

计划经济体制并不是一下子就建立起来的。新中国成立伊始，国有经济、集体经济、私营经济、个体经济以及其他经济成分并存，税收仍是财政收入的主要形式。1950—1952年，国家财政分项目收入中，各项税收所占的比重最大，但持续下降；企业收入所占的比重持续上升（见表2.3）。随着政府没收了占当时全国资本总数80%的官僚资本，建立起全民所有制经济（国有经济），国有经济所提供的财政收入从1950年的35.0%，上升到1951年的47.8%和1952年的58.1%（当代中国丛书编辑部，1988a：81）。

表2.3　国家财政分项目收入比重（1950—1952年）

资料来源：楼继伟（2000：65）。

1949—1952年的中国还具有市场经济国家财政制度的一些特征。随着社会主义改造的进行，计划经济体制的确立，与之相适应的财政制度确立。财政制度在筹集资金和分配资金上的重要性日趋突出。财政收入中企业收入和各项税收两者长期并重，成为国家财政收入的最重要的两种形式（见表2.4和图2.1）。企业收入在1953年占国家财政收入的比重仅为35.96%；1956年升为47.92%，在国家财政收入中与税收收入的地位基本相当。在某些特殊年份，如1960年和1966年，企业收入远远超过税收收入。企业收入的增加，代表了财政直接来自国有经济收入的增加。

表2.4　国家财政分项目收入比重（1953—1978年）

注：由于小数点保留两位的原因，三种收入之和可能不等于100%。

资料来源：楼继伟（2000：65—67）。

资料来源：同表2.4。

财政的收入不仅仅来自传统意义上的税收。财政通过经济建设费支出，形成以经济建设费为主的财政支出结构（表2.5），组织公共生产，直接取得利润收入。企业收入在国家财政收入中地位的增强是与政府集政治权力行使者、生产资料所有者与生产经营组织者三种身份于一身的必然结果。作为政治权力行使者，政府行使的是社会管理者的职能，因此，政府获得了征税的权力。生产资料所有者与生产经营组织者的身份决定了政府在社会中直接扮演生产者的角色，能够因此获得利润收入。

表2.5　国家财政按功能性质分类的支出（经济恢复时期至“五五”时期）

资料来源：中国财政杂志社（2007）。

与公有制财政制度相适应的中国经济是公有制经济。表2.6提供了1949—1978年全国工业总产值和国有企业、集体企业所创造的工业总产值的数字。从中我们可以发现，1954年起，国有企业和集体企业所提供的工业总产值超过全国工业总产值的一半；1958年起，全国工业总产值就是国有企业和集体企业工业总产值之和；国有企业所提供的工业总产值所占比重越来越高，1955年国有企业所提供的工业总产值超过全国工业总产值的一半，达到51.29%，1958—1975年该比重一直在80%以上，1976—1978年也接近80%。

表2.6　全国工业总产值

资料来源：国家统计局国民经济综合统计司（2005）。

2.3.2　传统财政制度与农村的发展

传统财政制度是国家财政支农支出很少。表2.7提供了国家财政自“一五”时期至“六五”时期支援农村生产支出和各项农业事业费的情况，国家财政支援农村生产支出和各项农业事业费占整个国家财政支出的比重均处于较低水平，“五五”时期虽有较大提高，但仍不足10%。这与80%以上的人口是乡村人口的国情（表2.8）严重不对称，也可见传统财政制度下，农村的发展受到了很大的限制。

国家通过工农产品价格“剪刀差”，压低了作为原材料的农产品的价格，降低了企业的原材料成本，提高了企业的收入。1952—1978年，国家通过剪刀差，集中了数千亿元的收入。剪刀差成为经济建设的重要资金来源。冯海发、李微（1993）研究了新中国农业为工业化提供资金积累的数量问题。在他们看来，农业为工业提供资金积累的途径有三：一是税收（包括农业税和农业税附加）；二是剪刀差；三是储蓄。1952—1978年，农业为工业化提供资金积累的数量为4 352.97亿元，其中剪刀差为3 320.38亿元（见表2.9）。

表2.7　国家财政支援农村生产支出和各项农业事业费

资料来源：中国财政杂志社（2007）。

表2.8　中国城乡人口

资料来源：国家统计局国民经济综合统计司（2005）。

表2.9　农业为工业化提供资金积累的数量（1952—1978年）

资料来源：根据冯海发、李微（1993）计算。

农村发展最终落实到农民的收支水平上。城乡差距可以通过全国城乡居民家庭人均收支和恩格尔系数反映出来。平均每人生活消费支出在1957年城镇居民家庭为222.0元，农村仅为70.9元；1964年，城镇为220.7元，农村为93.6元。1978年，城镇居民家庭平均每人可支配收入为343.4元，生活消费支出为311.2元，恩格尔系数为57.5%；农村居民家庭平均每人纯收入为133.6元，生活消费支出为116.1元，恩格尔系数为67.7%（国家统计局国民经济综合统计司，2005：34）。可见，传统财政制度下，农民的收入水平和生活消费水平都不如城镇居民。

2.3.3　传统财政制度与经济结构

传统财政制度下，财政对工业，尤其是对重工业的重点投入，推动了中国工业化进程。第一产业占国内生产总值（GDP）的比重由1952年的50.5%下降到1978年的28.1%；第二产业占GDP的比重则从20.9%上升到48.2%；第三产业占GDP的比重也从28.6%下降到23.7%（见表2.10）。中国产业结构的高级化仍然伴随着较高的第一产业比重，表明中国工业化进程尚未完成。

表2.10　国内生产总值构成（选择年份）

资料来源：国家统计局国民经济综合统计司（2005）。

财政支出投向的决定与重工业优先发展战略密切相关。建国初期，基于中国农业比重较高，工业比重较低，特别是对国防具有重要意义的重工业比重较低的现实，中国模仿苏联，进行工业化建设，选择了重工业优先发展战略。最初，重工业优先发展战略是必要的。由于重工业优先发展战略需要发展的是资本密集型工业，但是中国的现实是资本非常紧缺，因此，国家采取了扭曲性的政策，为重工业的发展筹集资金（林毅夫、蔡昉、李周，1999）。这偏离了中国的比较优势，重工业在经济结构中表现出越来越重的趋势。“三线建设”更是加剧了这一趋势。在全国投资总额中，重工业投入的比重在“一五”时期占36.1%，“三五”时期占51.1%，“四五”时期占49.6%。工业内部，过分突出工业和机械加工工业，轻重工业比例严重失调[8]，在重工业内部加工工业与原材料工业也不相适应，导致经济结构的失调（当代中国丛书编辑部，1988a：262）。

2.3.4　传统财政制度下的激励、信息问题

1.激励问题

传统财政制度是一种缺乏激励的制度。计划经济下的全能型政府对国营企业也采取了一些激励措施，例如，1952—1957年，建立企业奖励基金和超计划利润分成制度，但企业的机动财力很小；1958—1961年，实行利润留成制度，四年共提取留成资金146.7亿元，约占同期企业实现利润总额的10.3%（当代中国丛书编辑部，1988b：9）；1962—1968年，除商业部门实行利润留成制度外，其他部门均予以取消，恢复企业奖励基金制度；1969—1977年，取消企业奖励基金制度，并入职工福利基金。但就整体而言，企业的财务自主权较少。企业产品的国家统一定价，企业实现利润的高低，与企业生产经营效率的高低不成正比，对企业的生产经营者不能形成有效的激励。

较为平均的低工资制度对劳动力而言，缺乏应有的激励。国家通过压低工资，降低成本，以尽可能集中财力。在城市，经过社会主义改造之后，一方面，城市职工端上国家的“铁饭碗”；另一方面，随着所有制结构的日趋单一化，所有制经济几乎都是公有的，按劳分配几乎成为收入分配的唯一形式。1956年，国家首次对企业、事业和国家机关的工资制度进行了统一改革，实现了多种工资形式向单一工资制度的转变，使全国工作人员的工资形式趋向统一，最终确立了以技术、职务、行业、地区四个基本因素为参照标准的“按劳分配”制度，同时对一些便于实行计件工资的部门实行计件工资，对企业及职工实行与效益挂钩的奖励制度（奖金）。为了保证更多的人就业，这种单一的工资制度同时也是一种较为平均的低工资制度（武力、温锐，2006）。

农村收入分配制度缺乏激励。在农村，随着生产资料的集体所有，人民公社制度的建立，农村居民的收入分配呈现单一化、固定化和平均化的特点，但国家基本上不对农民提供生活补贴、社会保障和福利。农民的收入分配以生产队为单位，不存在工资等级，而是在生产队里评工分，然后凭工分从集体获得分配，但是由于绝大多数农村收入水平尚处于解决“吃饭”问题阶段，为了保证人人有饭吃，对于主要农产品就不得不实行按人头来定量分配。农民除了来自集体经济的收入外，还有相当部分是来自自留地和家庭副业的收入，这部分收入要占农民家庭总收入的1/3左右。就整体而言，农村的收入分配比城市更为平均（武力、温锐，2006）。

2.信息问题

传统财政制度是计划经济体制的一个重要组成部分。计划者难以获取决策所需的充分信息。对财政直接控制的全部企业的生产条件不能准确掌握，对大量消费者的需求信息更是难以获得。政府在获得信息之后，还要对这些信息进行处理，再加上在计划经济条件下，价格不能反映市场供求状况，计划当局不可能获取大量的经济信息。没有准确的信息，财政即使要给企业有效的激励，显然也是不可能做到的。

但事实上，中国在第一个五年计划中取得了突出的成就。在Sachs等（2003）看来，经济发展是劳动分工演进的一个过程。发达国家通过逐步社会试验已发现了劳动分工的有效模式，后来者能够越过劳动分工的中间层次进行模仿。发达国家创造的免费组织信息为后来者的工业化大推进创造了机会。中国20世纪50年代的工业化建设成就是通过模仿由资本主义制度创造的工业模式的结果。但是，这种模仿的潜力是有限的，当经济发展到新阶段的时候，面临无对象可模仿的时候，信息问题的严重性就会暴露无遗。

中国的领导人也曾经试图通过财政的行政性分权，对财政体制进行调整；通过对企业提供激励的方式来解决信息和激励问题，但计划经济从总体上说，不能解决信息和激励问题（邹至庄，2005：24—28）。要从根本上改变这个问题，就必须改革计划经济体制。