第二节 公共服务动机理论

一 公共服务动机的内涵

早在20多年前，Perry和Wise就提出了公共服务动机（PSM）的概念，认为公共服务动机是“个人主要或完全基于公共制度与组织的动机所驱使的倾向”。那些拥有高水平公共服务动机（PSM）的人比别人更有可能选择政府工作，在工作中有出色表现，并对非功利性激励有更多的回应。这里所称的公共服务动机包括个人效用最大化的理性动机、基于规范的动机、对特定社会背景做出情感反映的情感动机三类。^[4]

既然公共服务提供过程中的“委托—代理”关系不可避免，公共服务人员则可能存在渎职、以权谋私等自利行为倾向，但公共服务动机的存在又证明，公务人员可能同时存在奉献、自我牺牲等利他行为。因此，与新公共管理理论或公共选择理论等传统自利性假设相比，将公共服务人员的“理性利己”与“理性利他”的双重属性作为研究的逻辑起点，可以更好地解释公共服务人员中普遍存在的追求个人效用最大化的自利行为和追求公共利益最大化的公共服务行为。^[5]那么，为什么至今仍然很少有人被称为拥有高水平公共服务动机的政府雇员？Perry和Wise通过测量官僚在公共服务中的动机，更进一步明确了问题的原因：缺乏激励。

二 公共服务动机与激励的关系

为此，很多学者在公共服务动机与激励的关系领域做了大量实证研究。从研究内容来看，可以分为以下两个方面。

第一，公共服务动机与激励的关系。从总体来看，公共服务动机是一种内在动机，与内在激励有更好的匹配性，而外部激励作用不大甚至有消极作用。^[6]而且，不同的激励内容也会对公共服务动机产生不同的影响：Crewson在对美国1991年、1993年、1994年社会普查中的1475个样本数据进行比较分析后，认为“成就”“工作安全感”对公共服务动机有积极影响；^[7]David也承认，工资、物质奖励等显性外部激励效果非常弱，而“升迁”“业界声誉”等隐性激励则有相对较大的作用，且在公共部门实践较多；对显性激励的过分强调反而会削弱隐性激励对公共服务动机的促进作用。^[8]Alonso和Gregory测试了公共服务动机和工作绩效之间的复杂联系，认为有证据表明，期望获得奖励的员工会在工作中表现出卓越的绩效。但没有证据显示，这种期望会比公共服务动机的影响弱。^[9]

第二，公共服务动机与政府雇员（代理人）自身特点的关系。Bright和Leonard通过对3.5万名联邦雇员中白领员工的多元回归调查和Logit分析，得出公共服务动机与雇员的受教育程度、管理水平，以及金钱偏好有重要关系。研究结果表明：与低水平公共服务动机的政府雇员相比，拥有高水平公共服务动机的雇员多为女性、管理者或接受过高层次教育水平的多为男性。^[10]这项研究除了支持Perry和Wise的假设外，还表明，拥有高层次公共服务动机的雇员所需要的金钱奖励明显低于那些低水平公共服务动机的雇员。即金钱激励对公共服务动机有消极作用或没有关系；这也从另一方面证明了内在激励（精神激励）对公共服务动机的重要促进作用。

总之，相对于私人部门来说，公共服务人员更倾向于追求内在激励而非单纯的物质报酬，晋升、专业声望等奖励机制对公共服务动机有一定作用；公共利益、社会责任、公共价值等则对之有积极作用。^[11]

因此，将私人部门常用的外在激励（物质奖励）简单运用于公共部门必然会适得其反。只有构建与内在激励相匹配的激励制度与文化，积极利用奖励、声誉等隐性激励方式驱动代理人的公共服务，以使命感、满足感、责任感等内在激励的强化改变公共服务人员的工作导向，才能产生精神层面的激励回报，从根本上提升公共服务质量。