第一章 导论

第一节 研究背景

一 选题依据

质量管理最早起源于私营部门，且历来是管理实践中最重要的内容，20世纪50年代，以产品质量为核心的质量管理就作为一种管理工具在西方发达国家得到广泛应用。60年代到80年代，由于战后经济复苏和科技进步的推动，对质量的认知逐渐深化，质量研究开始从产品质量转向服务质量，以全面质量管理为代表的质量管理理论与方法在私营部门获得巨大成功。同时，受全球范围内“新公共管理”浪潮的影响，改进公共服务质量、提升国际竞争力，成为政府治理的重要议题。公共部门开始学习私营部门的管理经验，并引入大量质量管理的模型与工具。

作为提升产品与服务竞争力的最重要工具之一，“质量奖”已经走过半个多世纪的历程。从政府“公共服务质量奖”在世界各国与地区的广泛设立可以看出，有关“公共服务质量奖励”的研究与实践早已成为理论界与实务界共同关注的焦点。

在我国，从中央到地方，党和政府历来高度重视提高公共服务水平与改善公共服务质量，并设立了种种与公共管理及公务员相关的荣誉和奖励项目。但是直到2012年7月，以《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的颁布为标志，我国才有了第一部关于公共服务质量的系统规划。虽然这个规划强调的重点是“均等化”，因为随着中国经济的加速发展，社会领域发展的不均衡已经成为制约中国进一步发展的“短板”。但公共服务质量的持续改进与公共管理水平的不断完善是实现基本公共服务均等化、全面履行政府职能的基本前提。世界银行中国局局长罗兰德也曾强调：“提高基本公共服务的质量有助于实现中国更加公平和包容性的增长。它有助于减少机会的不平等，进而促进社会公正，提高社会凝聚力。”

随着服务型政府建设的进一步深化，民众对政府的要求与期望都不断提高，只有提供高质量、高效率的公共服务，才能回应政府对民众的承诺。而公共服务质量的提升必须从两方面持续推进。一方面，需要政府本身主动激发创意思维，为民众提供便利的公共服务；另一方面，需要通过外在评鉴机制，引导党政机关主动接受变革，进而改善公共服务质量。

进入21世纪，一些学术机构开始尝试以“竞争性质量奖”的形式推动政府服务质量的提升（其中，“中国地方政府创新奖”“中国社会创新奖”“中国法治政府建设奖”是较有影响的奖项）。这对实践界是一个有力的推动，不少地方政府公共服务质量改进的创意与做法就是在这些评奖活动的推动下展开的。2009年，以深圳市龙岗区“区长公共服务质量奖”的设立为标志，地方政府的专业化公共服务质量奖开始出现。但从国家层面来说，迄今为止，我国一直没有形成系统化、制度化的公共服务质量奖励机制；对于如何利用“公共服务质量奖”激励政府部门改善服务质量，还未见国家层面的专门化奖项的出现。

相比而言，发达国家与地区对公共服务质量的改进尤为重视，借“公共服务质量奖”激励各部门进行政府服务的改革与创新，是他们共同的做法。如：“联合国公共服务奖”“欧洲公部门服务奖”“美国政府创新奖”“加拿大卓越公共服务奖”，以及“中国台湾政府服务品质奖”等。

相比发达国家与地区，目前我国对公共服务质量奖励的理论研究与经验总结都较为欠缺，且现有的部分奖项存在奖项设置不具吸引力、信息不透明、评奖指标空洞化、忽视公民参与渠道建设、激励作用不明显等问题。如何通过系统全面的研究与实践弥补现有理论的不足，学习与借鉴知名奖项的经验，设计符合中国公共服务提供现状的竞争性公共服务质量奖，以回应改进政府服务职能的要求和民众日趋多元化的服务需求，从而持续地改善公共服务质量，是本书研究的缘起。

二 研究意义

通过“竞争性公共服务质量奖”进一步推进公共服务质量的提升，不仅可以优化服务绩效，完善外部监督，形成高效透明的公共服务激励机制，更能有效回应公众诉求，落实民主治理，达成服务型政府建设的要求。研究设计我国公共服务质量奖励制度，持续改进公共服务质量，无论对于理论研究还是用于指导实践，都具有重要意义。

（一）学术价值

研究构建基于激励模型的“竞争性公共服务质量奖”，能够填补目前公共服务质量奖励制度研究中的不足之处，完善奖励机制的评估框架与指标设计，厘清公共服务质量改进的方向思路等。具体包括以下几点。

第一，在“竞争性公共服务质量奖”的设计中探索性的导入激励模型，实现公共服务质量奖励理论的完善与创新。公共服务质量奖励虽然是以质量认证的形式从私营部门引进，但其本质上属于公共管理的激励机制。现有公共服务质量奖励机制，仅从质量管理的视角，应用顾客满意度、六西格玛、SERVQUAL等理论，进行指标体系、评估方法等质量测评方面的设计，无法持续性地实现服务质量奖励的激励作用。本书以激励理论为研究视角，从提升公务人员的“公共服务动机”出发，基于“波特—劳勒综合激励模型”、委托代理理论、声誉理论等，构建基于“波特—劳勒综合激励模型”下的“竞争性公共服务质量奖”的作用框架，并在此基础上进行具体公共服务质量奖的设计。不仅探索了对服务质量奖励的研究视角，而且丰富了对公共服务领域的研究内容。

第二，本书在构建的假设模型和分析框架的基础上，解构并提取能够有效提升公共服务质量的激励因子，同时，借助实证数据进行分析，得出适合提升我国公共服务质量奖励的指标体系与测评方法，并通过假设检验，最终设计出基于“波特—劳勒综合激励模型”下的“竞争性公共服务质量奖”的基本模式与制度安排。无论是对激励理论，还是对公共服务理论，都是一次系统性和理论性的创新，弥补了现有研究中公共服务质量奖励理论体系的不足，充实了服务质量奖励理论的基础。

第三，从理论上揭示公共服务质量奖励与私营服务质量奖励研究的差异性。学者们对激励理论的研究多分布在管理学、经济学、行为科学等方面，且研究方向多偏重于私领域。虽然公共服务质量奖励机制的评估框架、指标体系、奖项设计等需要借鉴私营部门竞争性质量奖的研究成果，但大多数学者对公共部门的激励设计仍是采用私营部门激励的原理，只有个别学者提出了改进的公共部门激励的模式较有创意，但其效果还有待进一步检验。本书从区分公共服务质量与私人服务质量的本质差异出发，针对公共服务质量的特殊性，在综合分析了中外各种激励模型后，通过定性研究与定量研究，设计基于“波特—劳勒综合激励模型”改进的“竞争性公共服务质量奖”，不仅考虑了西方激励理论与中国文化的差别，而且明确了公私部门激励模式的区别，为后续研究奠定了坚实的理论基础。

（二）实践价值

从我国公共服务质量奖励的现状看，存在专业性不足，缺乏常态性和统一的制度安排；公民参与度低，评奖委员构成过于单一；奖项本身的知名度和号召力不足；对公共部门的激励作用不明显，质量提升流于形式等问题。综合性的公共服务规划和公共服务奖项亟待设立。本书设计的“公共服务质量奖”及其基本模式具有可操作性、现实性，不仅可直接应用于我国公共服务质量奖励活动，而且能够针对不同公共服务领域进行适当调整和运用。这在我国是第一次，也是进一步落实服务型政府建设战略，建立质量发展推进机制的重要举措。同时，对我国各个领域公共服务质量的改进具有标杆示范意义。

第一，公共服务质量奖励可以直接或间接地评估和认可公共服务机构质量改进的成果和公务人员的能力。同时，由于奖励机制本身宣传了最佳案例，有利于提高公众信任度，推动公共服务质量改进方法的广泛应用，并获得持续改进服务的创意和做法。

第二，把服务型政府理念落到实处，让公民广泛参与服务型政府建设。服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公民提供优质公共产品和服务的政府。而公共服务质量奖的评奖标准体现的核心价值始终离不开“以公民为本的质量”“对服务质量的不懈追求”“公正透明”等服务型政府理念。公民既是公共服务的终端使用者，又是服务型政府的监督者，如果能在公共服务的质量评价与评奖主体中实现公民（顾客）参与，那么不仅可以有效达成外部监督，持续地改进公共服务质量，而且能够体现公众诉求，实现民主治理的目标。

第三，由于公共服务成本不同于私营机构提供服务成本计算的明确性，奖励的颁发和对高质公共服务的认同，有利于内化政府对服务质量的改进，引导组织文化进行变革。在对有形的质量改进的追求过程中，“以民为本”“顾客满意”“善治”等公共价值在评奖的过程中不断强化并影响着组织文化和服务人员，不仅会在公共部门内部起到激励作用，还将在公共服务提供机构之间起到标杆引导与促进学习竞争的作用。