第二章
全球跨国耕地投资现状评析

第一节　全球跨国耕地投资动因

一、粮食进口国保障国内粮食安全

1996—2007年，世界总人口增长率为13.6%，谷物产量增长率为12.2%，伴随全球农业研究及农村基础设施投资减少、日益严重的水短缺问题等影响，世界众多地区粮食产量增长已经放缓，由于气候变化、土壤贫化、水资源短缺、城市化等不利因素，全球每年约有2000万公顷农田消失。

据联合国粮农组织AQUASTAT数据库数据，2007年全球土地面积为134.32亿公顷，其中可耕地面积14.02亿公顷，占陆地面积的10.44%，人均耕地面积约0.225公顷。2017年全球可耕地面积14.26亿公顷，占陆地面积的10.99%，人均耕地面积约为0.187公顷。世界主要国家土地利用状况、农作物收获面积、农产品进出口额详见表2-1、表2-2。

各洲耕地面积大小排名依次为：亚洲、欧洲、非洲、北美洲、中美洲、南美洲、大洋洲。亚洲耕地总面积最大但人口约占世界人口的60.4%，人均耕地面积0.14公顷，仅为世界平均水平的60%。除亚洲外，其余各大洲的人均耕地面积均超出了世界平均水平。亚洲和非洲的高质量耕地面积占全部耕地面积的比例最低，分别仅为20%和6%，而北美洲、南美洲、欧洲、大洋洲为30%。非洲和南美洲可耕地面积分别为7.71亿公顷和10.28亿公顷，实际耕作面积分别为2.11亿公顷和1.43亿公顷，占可耕地总面积的比例分别为27.3%和13.9%，远远低于亚太地区。(1)

2000年以来，水资源短缺问题已经导致全球灌溉耕地面积每年减少1%；(2)由于乱砍滥伐、过度种植、随意放牧等原因致使水土流失严重、旱涝灾害等，失去植被保护的地面不断扩展，沙漠化现象日益严重。在1977—1987年、1987—1997年、1997—2007年的30年里，每10年全球耕地单位面积产能年均增加2.54%、1.78%、1.18%；全球耕地总产量年均增加2.16%、1.83%、1.18%。(3)

自由贸易导致粮食定价权由发展中国家向少数发达国家集中，耕地供给（粮食产品）不足对于发展中国家所造成的损失高于发达的工业化国家。除了美国、印度、中国、俄罗斯、巴西、加拿大、澳大利亚、尼日利亚、印度尼西亚、阿根廷等耕地面积较多的国家能实现粮食自给外，(4)分布在非洲西部、中部、东部、南部及南美洲的玻利维亚等多数国家必须通过国际商品粮市场或粮食援助来实现粮食供需平衡。

据统计，2007年至2008年12月，25个国家针对本国国内粮食消费环节实施了粮食补贴和粮食价格管制措施；62个国家通过农业生产信贷对国内粮食生产给予扶持；59个国家采取降低粮食进口关税等税收措施；30个世界主要粮食出口国（如越南、俄罗斯、阿根廷和哈萨克斯坦等）实施了粮食出口数量限制措施。(5)2007年12月中旬开始，中国政府出台了一系列农产品出口限制政策，取消了包括小麦、稻谷、玉米、大豆等原粮及制粉84种农产品13%的出口退税政策，并宣布对57种农产品征收临时性出口税与配额管理制度。2008年开始，印度、越南及柬埔寨等国对大米等农作物采取出口限制；2009年印度尼西亚增加了2.8亿美元的国内粮食补贴；2009年8月15日，俄罗斯宣布停止粮食出口……

粮食生产减少、储备下降、价格上涨、粮食禁运、出口管制、限额购买乃至社会骚乱等负面消息，加剧了粮食进口大国的危机感。世界主要粮食需求国为了摆脱国际粮食市场失灵，寻找适合耕地资源，将海外耕地投资作为保障国内食品供应与粮食安全的长期策略。Land Matrix（土地矩阵）的相关统计数据，2000—2018年，全球共签订土地投资合作协议2560项，涉及土地总面积为10384.74万公顷，平均合约执行率为15.93%。

二、国际资本逐利性争夺耕地

20世纪90年代金融危机期间，全球农业领域的投资大幅缩减，每年流入农业的对外直接投资不足10亿美元。农业在世界国民生产总值中比重从1970年的7.4%下降至2004年的5%。2005—2007年，全球农业对外直接投资年流入量增加了2倍，达到30亿美元。2008年，美国次贷危机爆发以来，全球股市和债市达到了历史最低水平，欧美投资基金、投资者和投机者纷纷转向供求平衡相对紧张、投资风险相对减弱的粮食等大宗商品市场。由于耕地资源的不可再生性，粮食在国际资本竞争格局中却变成了投资品和资本品，成为国与国之间利益博弈的重大筹码。农业跨国公司通过大力推行全球化经营，积极开展国际性投资，实施跨国合资合作和独资建厂，加快推进跨国兼并和收购方式，推进全球农业跨国公司化和农业国际化。高盛、摩根士丹利及德意志银行等国际金融机构的资本介入，全球农产品期货市场实质上被垄断，商品投机行为频发，直接加剧了粮价上涨进程。

2000年以来，美国和欧盟国家提出的“生物燃料政策”改变了世界传统农业出口大国的农业生产格局。为了应对全球气候变化和高油价，发达国家纷纷运用大量原本出口的玉米、菜籽、棕榈油生产生物燃料，燃料乙醇在全球范围内迅速大规模扩张，生物能源占用耕地面积也迅速扩张。据2007年欧盟出台的“可再生能源路线图”提出的目标推算，2020年燃料乙醇将占耕地1.29亿公顷，相当于欧盟耕地总面积的11%；生物柴油占地0.46亿公顷，占耕地总面积的4%；能源作物合计占地1.75亿公顷，占耕地总面积的15%。(6)2000—2007年，生物燃料促动粮价上涨了近30%；2008—2009年度全球用于生物燃料生产谷物利用总量为1.04亿吨，比2007—2008年度的估算水平增加22%，占全球谷物产量的4.6%。(7)

生物燃料的发展严重扭曲了粮食的供给和价格，生物燃料的生产不仅没有解决能源和环境问题，反而成为全球粮价高涨和贫困人口增加的主要推手之一。(8)2008年4月，世界银行的一项评估认为，生物能源应该承担粮食价格上涨一半以上的责任。(9)2008年6月3日，在意大利罗马举行的“联合国粮食峰会”上，世界银行经济学家唐纳德·米切尔研究证实在影响全球粮价上涨的诸多因素中，生物燃料因素占其中的65%。

据联合国粮农组织的统计数据，以2000年食品及粮食价格为基准，2008—2018年期间，国际市场农产品价格出现先高涨后回落趋势。2009年粮价总体在2008年底水平上低位运行，全年总体涨幅低于2008年。2010年俄罗斯及东欧地区的干旱、2011年初澳大利亚历史罕见的洪灾都极大降低全球粮食供给。俄罗斯、乌克兰等国宣布限制小麦等粮食出口，导致中东、北非等地粮食进口商大量购进和囤积小麦，进而加剧了全球粮食价格上涨趋势。2010年12月的小麦、玉米、油籽、奶制品、食糖、肉类等批发价格上涨至214.7点，成为1990年以来粮农组织粮价指数增幅最大的一次。2011年初，受澳大利亚洪水飓风、俄罗斯及中国北部干旱等恶劣天气影响，全球粮食价格出现加速上涨。2014年达到峰值，2015年后出现回落，2008年1月—2018年12月国际市场农产品价格指数详见表2-3、图2-1。

国际学术界对粮食价格上涨归因于：原油价格上涨、生物燃料发展、低粮价导致的生产不足、中国和印度等新兴国家增加的粮食需求、美元贬值、市场投机和主要出口国的贸易政策等。(10)由金融危机、生物燃料、粮食出口限制联合驱动的食品价格泡沫，促进了农产品期货交易投机的活跃，资本市场将农业生产作为一个重要的投资领域。

2009年《世界投资报告》（主题为“跨国公司、农业生产和发展”）重点讨论了跨国公司在参与农业生产时发挥的作用和影响。2009年全球农业对外直接投资特征为：（1）投资主体以国有企业、主权财富基金和国际机构为主。（2）投资目的地主要分布在亚洲、非洲、大洋洲地区的发展中国家。（3）投资产品主要集中于生物燃料生产且地区专业化明显。（4）直接与间接投资方式相结合，以订单农业为主。

当前海外耕地投资中仍旧是以英美这些发达国家占据投资主导地位。国际投资集团与农业跨国公司已将食物和燃料的生产作为一种新型的利润来源，由于农业生产国际化与资本逐利性需要，金融寡头正通过直接操控国际农产品市场或操纵政府介入国际耕地市场。

三、国际农业合作推动

1992年，里约热内卢联合国环发大会制定的《21世纪议程》及1993年联合国粮农组织（FAO）等机构提出的《土地利用规划指南》，从加强土地资源优化配置的预警机制、公众参与、数据和信息交流、建立区域协作等10方面对土地资源综合规划和管理与优化配置提出了具体要求。2000年3月，联合国可持续发展委员会第八次会议指出土地资源优化配置的领域在土地退化的防治（缓解）、土地获得和产权安全、生物多样性、森林、干旱地区土地、山区、湿地、海岸带、自然灾害、城乡交错关键领域、公众参与、国际合作等方面。(11)

2007—2008年，意大利、乌兹别克斯坦、摩洛哥、几内亚、毛里塔尼亚、塞内加尔、西孟加拉邦、印度尼西亚、津巴布韦、布基纳法索、喀麦隆、也门、约旦、沙特阿拉伯、埃及、墨西哥、阿根廷和海地等地相继爆发了粮食暴动。饥饿问题带来的负面影响已经波及全球经济、政治、社会生活的各个方面。

2008年《世界粮食安全宣言》中指出“迫切需要帮助发展中国家与转型国家扩大农业和食品产量，并增加公共和私人对农业、农业综合企业和农村发展的投资”。2008年，国际农业科技发展评估机构在《国际农业科技发展评估》中呼吁发达国家捐献5亿美元及时解决日益严重的全球粮食危机。2008年10月16日，联合国秘书长潘基文在“世界粮食日”指出，“全球金融动荡致使人们对不断攀升的粮食和燃料费用忧心忡忡，粮食短缺不仅使饥饿问题变得更加突出，还引发了社会动乱、环境退化等其他威胁，全球必须共同合作应对多重危机。”联合国粮农组织（FAO）和世界粮食计划署（World Food Programme）预计，2008年在部分国家引起骚乱和不稳定政局的粮食危机在未来几十年还将再现。《2009年世界投资报告》指出，农业领域的基础设施投资水平不足以实现粮食产量到2050年增长70%的目标，也无法满足届时全球91亿人的粮食需求。2010年9月，联合国粮农组织发布的《世界农作物前景展望及粮食形势》显示，在非洲53个国家中，约有2000万人必须依赖国际粮食援助生存。

《2019年世界粮食安全和营养状况报告》显示：2018年全球总人口为76.33亿人，中等和严重的粮食不安全人口约20.14亿人，占世界总人口的26.38%，(12)饥饿人数达到8.21亿人，其中2008—2018年，全球食物不足发生率的水平几乎保持不变，略低于11%，2018年，全球食物不足率均值为10.8%，而非洲地区食物不足率高达19.9%；菲律宾、卢旺达、伊朗等国家深受粮食供给不足和营养不良问题的困扰，粮食不安全形势最为严峻。2008—2018年全球饥饿人口数详见表2-4，2005—2018年全球食物不足发生率详见表2-5，2018年全球饥饿人口数详见表2-6，2018年全球前40个国家全部人口营养不良发生率排名详见表2-7。

FAO研究表明，影响饥饿和营养不良的根本原因在于贫困、不平等和边缘化、经济发展放缓或萎缩及地区冲突。2011—2018年，有65个国家的饥饿人口增加增幅与经济放缓速度相关，经济冲击延长并加剧了粮食危机的严重性。为达到2030年消除饥饿和营养不良的目标，需要各国采取综合措施，以消除赤贫，确保体面劳动和包容性经济增长以减少不平等现象。

为解决全球饥饿问题、维护弱势群体权益、提高生态环境质量、保障跨国耕地投资过程的公平性，联合国粮农组织（FAO）、世界粮食安全委员会（CFS）、世界银行（WB）等国际组织制定了一系列规则与自愿文书，(13)代表性的有《尊重权利、生计和资源的负责任农业投资原则》《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》《负责任渔业行为规范》等，海外耕地投资相关国际规则与规范文书详见表2-8。

国际规则与文书在促进投资环境改善、鼓励包容和负责任的农业投资起到了积极作用。海外耕地投资公约规制具有注重解决全球饥饿、维护弱势群体权益、提高生态环境质量、保障投资过程公平等特征。但由于各国对规则认识理解与执行中的不统一，加大了投资的不确定性，增加了农业投资谈判难度与投资成本[144]。

FAO认为，2050年为了满足超过90亿人日益增长的粮食需求需要增加60%的粮食产量。全球粮食市场供需矛盾在于增加耕地的有限性，农业用水短缺，土壤侵蚀肥力下降、农业政策的失误等因素导致的粮食供给不足与因人口的增长、饮食结构变化及生物燃料发展而引发的粮食需求增加之间的矛盾。

全球农业增长可以促进非贸易产品和服务的投资、创业和就业，有助于建立一个包容性更强、持续减轻贫困的经济增长环境。发展援助已经不能有效解决发展中国家农业部门的增产问题，必须释放发展中国家的耕地利用潜力，吸引外部投资是提高全球粮食产量的希望。