三、概念界定

（一）政策

学者伊斯顿主张从权威性的角度来界定“政策”的含义，强调政府对于价值领域的控制。这一概念界定下的政策执行，我们看到的是权力自上而下的政策执行过程，即政府部门分配价值的过程。通过组织重构和配置资源，运用相关手段使政策对象服从相关规定，最终实现政策目标的过程。⁽⁹⁷⁾

学者科尔巴奇从不同角度定义了“政策”的概念，在科尔巴奇看来，政策是应用到具体环境中，需要不同的参与者共同作用，政策不单单是官方的目标，还包括众多参与者之间为了维护现存秩序和权利的工具。⁽⁹⁸⁾

传统的政策执行研究过多从政府的角度展开，分析执行主体、执行客体、利益相关者如何参与并贯彻执行政策。本书选用科尔巴奇对于政策的定义，结合参与者的政策参与、互动、协调、合作等活动对政策执行过程进行探讨。

（二）社会政策

对于社会政策内涵的理解，仁者见仁，智者见智。社会政策作为一个为解决社会领域问题出现的社会行为，在其理论演变发展中，一直与实践紧密相连。伴随着西方社会政策实践和理论的不断发展变化，更需要结合特定的社会环境来理解相关的政策过程，这进一步促进和影响了欧洲、美国以及东亚地区社会政策思想的对比研究。

沃克尔曾指出，“有多少本关于社会政策的书籍，就有多少种社会政策的定义”。⁽⁹⁹⁾因此，如何界定社会政策的定义及外延，是一个非常关键的问题。瓦格纳认为：“社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得分配不均的各类政策总称。”⁽¹⁰⁰⁾马歇尔认为：“政府通过向市民提供服务或收入，从而对他们的福利产生直接的影响。”⁽¹⁰¹⁾蒂特马斯认为：“所有为了满足某些个人需求或为了服务广泛社会利益的集体干预大致可分为三大类：社会福利、财政福利和职业福利。”⁽¹⁰²⁾从以上经典定义可以发现，社会政策是由一定主体提供一定社会资源从而解决社会问题，维护社会和谐稳定，消除社会排斥，实现社会公平正义，最终保障弱势群体以及每个社会成员的生存和发展权利。

国内有关社会政策的研究起步较晚，一般认为社会政策是政府或其他组织在一定社会价值观念的指导下，为了达到某种社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和。关信平认为，“社会政策的实质是政府在社会福利实务领域中的干预行动”。⁽¹⁰³⁾从政府社会政策实践角度来看，社会政策是政府面向广大社会成员提供社会服务和进行社会管理的政策体系，偏向于困难群体。因此，社会政策既是一门学术专业，也是一种社会行动和社会实践，它要求结合一定的历史视野、理论分析和调查实践。从其根本性来看，社会政策的核心是要对政策实践展开纵向和横向研究。从全球社会政策议题来看，社会政策探讨和研究不同文化体制之下社会政策的发展、演变，以及借鉴和构建本土社会政策的发展轨迹。

当前，人们对社会政策的关注超过以往任何时期，大量新的社会政策不断制定，这些社会政策既满足了市场的需求，也满足了不同层次、不同区域公民的需求。社会政策的发展让广大人民群众有了更多的幸福感和获得感。人们逐渐从“走近”社会政策（政策外围）到“走进”社会政策（政策内核），对“社会政策脉搏”有了更深刻的了解和把握。这既符合近年来我国社会政策发展的理论路径，也证明了社会政策道路是历史的必然趋势。本书引用社会政策的大众化通用性内涵，将社会政策界定为：通过国家立法和行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列行动准则和规定的总称。其目标是保护在市场经济条件下的公民社会权利和整个社会福祉，核心是解决市场经济下的公民社会风险。⁽¹⁰⁴⁾

（三）政策执行

20世纪70年代，查尔斯·琼斯（Charles O. Jones）提出：“政策执行是将组织、解释和实施相结合的活动总称。”⁽¹⁰⁵⁾我国台湾学者林水波和张世贤认为：“政策执行是一种组合相关要素、扮演管理角色，适当进行裁量，培养士气、化解冲突，从而实现特殊政策目标的动态的过程。”⁽¹⁰⁶⁾公共政策专家陈庆云把政策执行界定为：“为了实现政策目标，将政策内容转变为现实的动态过程。”⁽¹⁰⁷⁾学者桑玉成等人认为，政策执行“就是通过积极的行为使政策方案得以实现的过程”。⁽¹⁰⁸⁾

尽管学者们对政策执行的界定和解释是不同层面的，但是都揭示了政策执行具有动态性的本质。对于一项任务而言，只有实现了最终目标，实现了一定的政策结果，才能算是真正的执行。政策执行就是运用各种工具和手段，根据政策目标不断调适自身行为模式的过程，也是各种执行活动和行为的集合。所以，本书将政策执行界定为：指令、组织、解释和应用相互协调进而实现政策目标的过程。

（四）政策创新

按照约瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）的定义，创新就是“实施新的组合方式……创新分为三种形式：原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新”。⁽¹⁰⁹⁾对于政策创新而言，西方学者从20世纪60年代开始研究政策创新，沃克尔（Walker）和杰克（Jack L）1969年发表了题为《创新在美国各州的推广》的论文，较早关注了政策创新这一研究主题，并最早提出了政策创新的定义，即“一个政府首次采纳对它而言是‘新’的政策或者项目，不管这个政策或者项目在其他时间、地点是否已经被采纳过”。⁽¹¹⁰⁾沃克尔关于政策创新的定义得到学术界的普遍认可。之后，美国、英国、新西兰、加拿大等国的学者逐渐关注政策创新领域的研究。国内外关于政策创新研究的关注点有所不同，西方学者更加强调和关注政策的原创性、被应用和采纳的次数以及具体情境转变等，更加注重“创新”本身。

关于政策创新的内涵，国内外缺乏统一界定。当前关于政策创新的内涵主要有几种不同的表达和诠释：一是从经济学视角出发，认为它是一种生产要素的新组合；二是从公共管理视角出发，认为政策创新是“政府因公共管理的使命需求与政策环境变化，以新的理念为指导，完善与优化公共政策，以实现社会资源优化配置和有效解决社会公共问题的重要政策行为”；三是从政策执行的角度出发，认为政策创新的核心与本质是“政府政策执行过程中的决策、价值、观念、原则、主体、程序、思路、方法、内容和手段创新”。我国学者对于政策创新偏向于是政府根据现行政策环境变化及政府治理需求，为适应外部环境变化所做出的适应性政策改变，是政府治理的重要方式；在新理念的主导下对当前政策要素进行重新组合或注入新政策要素，优化公共政策，最终达到解决社会公共问题的目的。

随着中国特色社会主义建设进入新时期、新阶段，我们需要对社会政策各项要素进行重组、优化，充分发挥社会政策满足社会需要、促进社会安全、改善社会环境、提升社会福祉等方面的价值和作用，验证社会政策的相关功能和特点；以维护社会稳定、防范社会风险为核心，消除资源、权力、利益等方面的不平等，减少社会群体性风险，提升人民群众的获得感和满意度；完善和弥补制度或结构漏洞和不足，从而有效解决社会问题。为此，本书从政策执行的角度出发，探寻、理解、挖掘、研究政策执行之后政府在相关层面所采取的策略和行动，呈现其“创新”的成分与内涵，将政策创新界定为政府以内部激励和外部政策环境为起始点，政策执行过程中运用相关权力、借鉴相关经验、学习相关方法以优化资源配置、有效解决社会问题、满足民众需求为目标的“新”的政策策略、行动和方式的总和。