试析社会管理中政府权力与责任的统一

社会管理作为政府的重要职能，其重要性已被人们广泛认同。但在如何进行社会管理的问题上，人们首先将关注的焦点集中在政府行为上，认为政府是社会管理的主导力量，政府拥有的公共权力是有效推进社会管理的核心力量，是其他任何组织和个人无法替代的资源和优势，这一认识无可偏废。近年来，政府在推进社会管理及其创新方面取得显著成效的同时，又不得不应对各类社会问题和频繁发生的群体性事件，处置起来往往顾此失彼、力不从心。究其原因，一方面，一些地方政府没能很好地行使手中的公共权力，没能认识到行使权力和履行责任的关系，甚至将二者分裂开来，造成政府职能作用受限，政府形象受损，政府公信力减弱；另一方面，在对待权力与责任的关系上，人们更多地将注意力集中在政府的消极责任方面，即没有或者不按规定履行相应职责而必须承担的惩罚性责任，对政府在社会管理中的积极责任的研究还不充分。因此，本文认为对社会管理中政府权力的行使与其积极责任的统一性问题予以分析具有新的价值和现实意义。当前，加强和创新社会管理，要求政府职能向提供优质服务、维护公平正义、创造良好环境等方向转变，这一目标诉求需要政府主动履职尽责，主要体现在正确认识权力的来源、切实提升政府能力、重塑政府公共形象、激发公众参与、践行责任重点等方面。

一 把权力的来源与人民的主体性相统一

政府要在社会管理实践中发挥有效作用，其前提是有效运用公共权力，让公共权力的正效应发挥到最理想状态。实践证明，这一理想状态的实现必须建立在对权力来源的正确认识的基础之上。党的十八大报告指出，要夺取中国特色社会主义新胜利，“必须坚持人民主体地位”，保障人民的合法权益，尊重人民的首创精神，让人们自由地、更好地发挥主体作用。在社会管理的实践中应努力做到以下几点。

（一）把权力的获取与人民的授予相统一

受传统思想的影响，有些人认为权力是上级机关和领导给的，或认为是自己奋斗得来的，如此等等。在权力的主体是谁、官员的权力来源于哪里、是谁赋予的等相关问题上不清楚，因而在权力的行使上也必然会产生迷茫与错位。马克思主义认为，公共权力来自人民，政府手中的权力来源于人民的授予，人民是权力的源泉和主体。政府权力来源于人民，权力的行使者要对人民负责任，同时，权力又是作用于人民的，是对人民的支配权力，所以也要对这种支配行为负责。权力主体与客体之间虽然是支配与被支配的关系，但是被支配者是权力的真正所有者，权力是服务于被支配者的利益的，就是对权力对象承担责任，只有在此现实条件下，权力与责任才能保持一致。[76]因此，政府在行使权力的时候，就必须遵循人民的意志，不能把个人的意愿强加在民众身上。在实践中就是政府把运用好公共权力作为自己的一项责任和义务，维护社会秩序，处理社会事务，谋求公共利益，接受公众监督。把对权力本源的认识回归到人民本源上去，把对权力的行使归位到谋求公共利益上去，把权力的来源与人民的主体性真正统一起来。

（二）把权力的行使与人的发展相统一

在当前社会管理的实践中，把权力的行使与人们主体性相统一的具体要求是落实“以人为本”的执政理念，最大限度地实现人的全面发展，即人际关系的全面和谐，人的能力的全面提升，人的素质的全面拓展，人的才能的全面发挥，人的需求的全面满足，人居环境的全面优化。只有这样，政府作为社会管理的主导力量才能有效地解决当前的系列社会问题，才能提升政府自身的管理能力，为政府的有效管理提供可持续发展的思想动力。

二 把权力的行使与政府能力建设相统一

社会管理是中国在社会转型时期必须面对的全新课题。随着经济发展方式的转型，特别是公众民主意识的加强、公众参与社会建设与管理的内在诉求的增加、维护社会稳定的任务艰巨等诸多问题对政府社会管理能力提出了更新更高的要求，传统的重管制的行政手段已不适应新的形势，政府应重新配置和行使公共权力，使其与公众的需求相一致，从而达到提升政府能力的目的。

（一）社会管理水平的高低是衡量政府能力的重要尺度

所谓政府能力，是指政府推行行政管理的可能性与效力，包括政府能否有效采取集体行动和能否广泛促进社会的集体性行动两个方面，其判断标准在于政府政策目标的实现过程中对于社会发展的推进。[77]政府能力随着社会发展的不同时期和不同阶段有着不同的内容，特别是当前我国正值社会转型期，各类矛盾凸显，合理有效地行使公共权力不仅是解决现实社会问题的客观要求，而且成为加强政府能力建设的重要内容。政府能力建设的重点是伴随着人们对政府能力的认识的不断完善而推进的，从宏观内容上讲，以往主要强调政治、经济、文化三方面的能力建设，现在将社会、生态等能力单独提出并与原有职能融为一体，无论是理论上还是实践上都是巨大的进步。从具体实践层面上看，政府在行使公共权力的同时，竭力提升政府的规划发展能力、社会控制能力、资源整合能力、关系协调能力和危机处理能力等，构建各能力相互协调的发展机制，形成政府管理社会、服务社会、发展社会的综合力。

（二）公共权力的合理分配和行使是政府能力提升的关键

社会管理离不开公共权力的合理分配、离不开公共权力的正确行使、离不开公共权力作用的有效发挥，而这些价值诉求既是政府能力有效发挥的结果，同时又是政府能力建设的目的所在。因此，打破传统认识的局限性，把对公共权力的正确认识和有效行使作为政府能力建设的首要环节和前提条件，体现权力的公共性、民本性，让权力更好地服务公众需求，服务社会发展，避免权力的部门化、个人化，无疑会增强政府的公信力，促进政府社会治理能力的提升。

三 把权力的运用与塑造政府形象相统一

正确行使公共权力是塑造良好政府形象的重要内容。权力的运行是一个过程，如何运行反映出权力拥有者对权力的认识水平。政府依法、规范、透明行使公共权力有利于自身形象的提升，反之则有损政府形象。目前要使权力的运用与政府形象塑造相统一，从认识到实践应把握两点。

（一）政府形象与权力的行使紧密相连

良好的政府形象包括领导者形象，是政府系统向社会提供的“公共产品”。[78]按照形象识别系统的观点，政府行使权力可归入“行为识别系统”的范畴，即政府通过合法、规范、透明的方式行使权力，避免权力的滥用，足以改善民众对政府的不良看法，增强政府的权威，树立政府的良好形象。然而，由于受经济和社会发展水平的限制，特别是受社会分工结构的制约，公共权力又不得不由少数人来行使，致使行政权力在现代民主社会依然保留许多诸如利益倒错、权力角逐和特权化等特性。[79]孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才会休止。[80]正是由于权力的一些特征和行使权力的人的随意性和膨胀性，导致权力滥用的现象时有发生，现实中许多腐败的、以权谋私的案例，使公众对政府的形象认可度下降。政府运用公共权力为民服务的正效应还没很好地植入人心，腐败案例特别是高层官员的腐败问题足以让滥用权力的负效应“发扬光大”，甚至抵消权力的正效应，让政府形象受损。

（二）防止权力滥用是树立政府形象的关键

要重塑政府良好形象，首先应该从防止政府权力滥用开始。孟德斯鸠认为，从事物的本质来看，要防止权力的滥用，就必须以权力约束权力。[81]因此，必须建立权力制约机制以规范权力的行使。按照外因与内因对事物的作用来看，首先是自律制约机制的建立，其次是他律制约机制的建立。关于自律制约机制的建立，关键在于行政主体必须正确认识手中的权力来源和行使权力的目的，明确自己的责任和义务，并以合理、合法的手段忠实履行之，以民为本，以德从善，坚持时时警醒自己，确保“善政”实施。他律机制的建立，关键在于监督机制的完善和惩戒机制的强化。所谓完善监督机制，是指在现有的机制之上，重点强化公众的监督，目前政府信息不透明，公众监督流于形式，甚至无从监督，致使权力的主人无法掌控权力的运行。解决的办法就是政府必须“阳光行政”，将权力置于公众的视线之内，从而减少权力的滥用。同时强化惩戒机制，加大滥用职权的成本，让权力行使者对滥用权力的后果深感害怕。比如，若以制度的形式规定“有案底（滥用权力）者一律不再担任公务员”，等等，想必一些官员的违法行为会另有选择。综上所述，在社会管理中，政府权力的行使对民要“清”，对己要“严”，政府公共形象必然会获得公众的认可和尊重。

四 把权力的运行与激发公众参与相统一

现代民主社会要求政府在行使权力时充分体现公众的意愿，从“为民做主”向“由民做主”转变。在社会管理过程中就是要最大限度地激发公众的参与热情，建立公众参与的渠道，保证公众参与的效果，这本身就是政府社会管理的重要责任，同时也是政府运用权力的具体体现，行使权力与公众参与二者统一于社会管理的实践中。在我国，公众参与实践活动及其理论研究始于20世纪90年代后期，开始作用于环境保护、城市规划等领域，后来较快地在其他一些领域也逐步兴起，但目前还很不完善，很多停留在形式上。因此，政府应更新观念，创新思维，采取切实可行的措施将公众参与真正落到实处，是当前政府义不容辞的神圣责任。

（一）完善公众参与制度必须坚持公众的主体性

坚持公众的主体性就是坚持马克思主义的群众观，它包括群众意识（包括依靠群众、代表群众利益和为群众着想）、群众主体地位、走群众路线（政策及决策基础的源头是从群众中来，形成后再回到群众中去等方面的内容）。它要求在实践中真正“一切为了群众，一切依靠群众”，全心全意为人民服务。因此，在设置公众参与制度时，必须真正把公众参与制度当作彰显人民群众权益需求的一种重要民主制度，当作人民真正参与行使国家权力、管理社会事务的政治制度，而非涂脂抹粉的政绩工程。[82]

（二）政府应进一步创新公众参与的渠道

公众目前主要以代表、听证等形式参与一些政府的决策活动，渠道有限阻碍了民智民意的顺畅表达，造成政府不能及时地了解和掌握民众的意愿，不能准确地判断民情，致使常做出一些政府自认为合理而群众反对的事情（好心办坏事）。比如四川什邡事件就是教训：政府在项目开工前没有充分听取民意，没有让公众参与论证，而且项目在“秘密”状态下破土动工，从2012年6月29日什邡群众得知项目开工后开始酝酿抗议，并以“流血”的方式换得政府于4天后（即7月3日）表示“不再建设”的承诺。在这场事件中，政府输掉了公信力，群众付出了血、泪、伤、痛、安全感的代价。试想，在项目开工前公示项目的利与弊，放下身段多渠道倾听群众意见，回应民众对环境污染、健康威胁的担忧，面对利益分歧点安排企业、民众、官方进行理性协商与沟通……如果不作小圈子决策，程序都透明，公众参与广泛，官民沟通又充分，民间何至有如此大的反弹？[83]

（三）公众参与内容要最大限度地拓展

不难发现，目前公众参与的内容主要集中在城市项目规划、出租车价格等方面，而与公众息息相关的社会领域的内容参与甚少，特别是相关的政府决策，公众几乎无法参与。由于一些情况不透明，无论公众参与的内容还是参与的深度都十分有限，因而公民的意愿很难得到顺畅充分的表达。

五 把权力的分配与政府责任重心相统一

政府在不同的时期和社会发展的不同阶段的责任重心并不完全相同，这就要求政府在权力的分配上保持动态性，随时根据公众的需求与环境的需要调整权力重心，实现权力分配与责任重心相一致。社会管理中政府的责任重心主要体现在维护社会稳定、提供公共产品、保障公民权利和实现社会公正等方面。

（一）维护社会稳定是社会秩序良性运行的现实要求

当前，我国正处于社会转型的特殊时期，社会发展与矛盾凸显并存，各类群体性事件频发，致使政府维护社会稳定的任务与责任异常艰巨。如何维护社会稳定以确保社会的良性运行呢？以帕森斯为代表的结构功能主义对社会秩序问题进行了较深入的分析，他们积极思考社会如何才能达到和谐运行。帕森斯从系统整合的角度，提出了著名的AGIL分析框架。“他把行动系统分为四个子系统：社会系统、人格系统、文化系统和行为有机体系统。这些子系统又可以进一步分为子子系统。例如，他把社会子系统分为经济、政治、社会和社区等四个子子系统。这些系统之间相互依存、相互影响，它们各自执行着不同的功能，以共同维持整个系统的运行。”[84]根据结构功能主义的观点不难看出，要构建和谐的社会秩序，应从整体上把握影响社会稳定的要素，随时掌握影响社会运行的条件和机制，妥善处理经济建设、政治建设、文化建设、生态建设和社会建设的关系，是当前政府面临的重要责任。

（二）提供公共产品是体现政府公共性本质的需要

政府的第一本质属性是公共性，公共性决定政府为公民提供公共产品是政府不可推卸的责任和义务。由于诸多原因，政府在社会建设和管理的实践中，人们常把关注的焦点集中在政府如何实现经济目标、提高经济效益上，而对体现政府本质属性的“公共性”却不予重视。正是公共性的缺失，使在对政府进行绩效考核时，缺少了对公民社会质量指标（基尼系数、恩格尔系数等）、社会公共事业的发展（人口平均预期寿命、平均受教育年限、社区文化建设、就业指标、公共设施）以及环境等项目的评估，从而导致行政行为影响社会的良性发展。[85]目前，政府要在社会管理中发挥有效作用，无论是思想层面还是实践层面都必须首先坚守政府的本质属性，找回失落的公共性，为广大民众提供充足、优质且急需的公共产品和公共服务，政府的权力行使应在这一方面有更大的作为。

（三）保障公民权利是民本政府的责任之基

在社会发展中，真正的合法性在于有效地解决人民群众的切身问题，有效为人民群众谋取幸福生活。[86]在民主制度下，保障公民权利是制度安排和程序设计的主要目的，权力和责任一致，从积极意义上讲，就是要为公民参与政治生活创造条件，并为公民权利提供充分的保障。从消极意义上讲，就是要防止并惩戒以公共权力侵犯公民权利的行为。[87]在社会管理实践中，政府只有将公共权力的行使与保障公民的权利相统一，才能获得公民的认同。当前政府应切实保障公民的参与权、知情权、就业权、生存权、发展权和社会保障等相关权利，不仅让公民能体面地生活，而且还要幸福地生活。正如洛克所说，“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来执行”[88]。因此，政府应该合理用权，激发公众参与，制定优良的公共政策，更好地保障公民各项权利，是和谐社会建设中政府的责任重心。

（四）实现社会公正是政府价值的最终体现

罗尔斯在其《正义论》中写道，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”[89]。这一著名论断深刻说明了社会公正的重大价值，这对我们确立社会管理的目标和权力行使的重点无疑具有积极的指导意义。实现社会公正，从古至今一直都是人们的价值追求，社会主义制度的建立为这一价值的实现提供了制度保障，因为社会主义制度的本质就是寻求公平和正义的制度。近年来，社会结构的剧烈变化，社会分配失衡，社会矛盾凸显，催生了公民的社会公正意识和理念，这对加强和创新社会管理产生深刻的影响。政府作为公共权力的行使者，努力实现社会公正是践行政府责任的具体体现，是实现权力与责任的统一。在社会管理中政府实行社会公正的责任在于运用公共权力创造公正的机会、过程和结果，即机会公正、过程公正和结果公正，这三方面是保障社会公正实现的重中之重。首先，机会公正是公正价值实现的起点。罗尔斯在正义论中强调“公平的机会优于差别原则”[90]。政府应为广大民众创造充分的参与机会、就业机会、学习机会、培训机会，消除现实中的等级歧视、就业歧视、性别歧视、工种歧视等障碍，让公众充分感受到不被歧视，而是有体面生活的机会。其次，程序公正是实现社会公正的保障。它解决了如何实现社会公正的问题。“程序正义是一种监督和高于它所达到的结果正义的价值，当程序包含对受其影响的人们的一种尊重时，我们能够最好地理解它的这个独特性质。”[91]要实现程序公正，政府的首要责任是设计合理的运行程序，并确保程序稳定，维护程序的权威。社会管理中行使权力的过程要透明，公民随时知晓目标实现的过程与进度。再次，结果公正是社会公正追求的目标，是机会公正和程序公正的落脚点。恩格斯指出，应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况，使所有人共同享受大家创造出来的福利，使社会全体成员的才能得到全面的发展”[92]。在社会管理中政府应制定权威合理的制度甚至法律来保障公民公平地享有社会发展的成果，缩小贫富差距，关爱弱势群体，调整分配格局，让社会成员能够切实感受到社会公正对个人幸福感的滋润。正如一位专家所言，“人是有理想的，人创造政府的宗旨是为个人能够过上理性的正义的社会生活。因此，政府的根本目的是创造和保护公民和社会的‘公正幸福’（公共利益），这是一个政治体系正义与否的根本标准”[93]。

[本文获国家民委民族问题研究2010年度课题“民族地区基层政府领导力与社会稳定问题研究”（GM-2010-042）项目资助，并发表于《社会主义研究》2013年第2期]