第六节 水利工程建设安全责任体系

自2004年开始施行的《条例》对建设工程参与各方及相关方的安全责任有了明确的规定。

一、建设单位安全责任

建设单位是建设市场的重要责任主体。建设单位按照法律、法规规定拥有确定建设工程项目的规模、功能、外观、使用材料设备，选择勘察、设计、施工、工程监理单位等权利，在工程建设各个环节负责综合管理工作，居于主导地位，是工程建设过程和建设效果的负责方。建设单位应建立健全安全生产的各项规章制度，建立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，对重点或关键岗位要落实安全责任负责人。要对安全生产规章制度执行情况进行定期检查，发现问题及时纠正，把安全生产责任制落到实处，必须严格遵守和执行法律、法规和强制性标准。安全责任主要表现在：

（1）建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，并保证资料的真实、准确、完整。

（2）执行法律、法规和工程建设强制性标准并遵守合同的约定，不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求；执行合同中约定的工期，不得压缩合同约定的工期。

（3）提供安全生产费用，在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用。

（4）在申请领取施工许可证时，要报送有关安全施工的资料，且自开工报告批准之日起15日内，将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

（5）不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的产品。建设单位不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

（6）建设单位应当将拆除工程发包给具有相应资质等级的施工单位。建设单位应当在拆除工程施工15日前，将下列资料报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案：

1）施工单位资质等级证明。

2）拟拆除建筑物、构筑物及可能危及毗邻建筑的说明。

3）拆除施工组织方案。

4）堆放、清除废弃物的措施。

二、勘察设计单位安全责任

工程勘察设计单位是工程建设的第一步，是保证建设工程施工安全的重要因素和前提条件。勘察的成果，即勘察文件，是建设工程项目选址、规划、设计的重要依据。勘察文件的准确性、科学性决定了建设工程项目的选址、规划和设计的正确性；工程设计对建设工程施工安全起着重要作用，对重大生产安全事故进行原因分析发现，涉及设计单位责任的，主要是没有按照工程建设强制性标准进行设计。

（1）勘察单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准进行勘察，提供的勘察文件应当真实、准确，满足建设工程安全生产的需要。

（2）在勘察作业时，应当严格执行操作规程，采取措施保证各类管线、设施和周边建筑物、构筑物的安全，要健全安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，对重点或关键岗位要落实安全责任负责人，要对安全生产规章制度和技术标准执行情况进行定期检查，发现问题及时纠正，把安全生产责任制落到实处，保护作业人员的安全。

（3）设计单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准进行设计，应当考虑施工安全操作和防护的需要，对涉及施工安全的重点部位和环节在设计文件中注明，并对防范生产安全事故提出指导意见。

（4）设计单位应当对采用新结构、新材料、新工艺的建设工程和特殊结构的建设工程，在设计中提出保障施工作业人员安全和预防生产安全事故的措施建议。

三、工程监理单位的安全责任

安全监理是工程建设监理的重要组成部分，也是建设工程安全管理的重要保障。安全监理的实施，是提高施工现场安全管理的有效方法，也是建设工程项目管理体制改革中加强安全管理、控制重大伤亡事故的一种新模式。

工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施，并对建设工程安全生产承担监理责任。

《条例》规定了监理单位应建立五项安全管理制度：一是安全技术措施审查制度；二是专项施工方案审查制度；三是安全隐患处理制度；四是严重安全隐患报告制度；五是执法法律法规与标准监理制度。

1.违法行为

（1）工程监理单位未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查就构成违法行为。

（2）工程监理单位发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工就构成一种不作为的违法行为。

（3）施工单位拒不整改或者不停止施工，工程监理单位未及时向有关主管部门报告便构成违法行为。工程监理单位是在监督施工单位安全施工，同时，也在履行一种社会监督义务，即使施工单位拒不整改或者不停止施工，工程监理单位需要继续履行这一义务，即向有关主管部门报告。同时，工程监理单位对报告提出不及时，也是违法行为。

（4）工程监理单位未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理就构成违法行为。工程监理单位在建设工程安全生产中的监理责任，是由相关的法律、法规和强制性标准规定的，如果工程监理单位没有按照法律、法规和强制性标准进行监理，就是没有尽到监理责任，就构成违法行为。

2.法律责任

（1）行政责任：对于监理单位的上述违法行为，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书。

（2）刑事责任：《中华人民共和国刑法》第一百三十七条规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”，这里的刑事责任针对的是监理单位的直接责任人员，承担刑事责任的前提是造成重大的安全事故。

（3）民事责任：工程监理单位的违法行为往往也是违约行为，如果给建设单位造成损失，监理单位应当对建设单位承担赔偿责任。承担民事责任的前提是必须有建设单位的损失，而不是工程监理单位的违法行为，只有当这种违法行为造成了建设单位的损失时，工程监理单位才承担民事责任。

《条例》的出台对监理单位提出了更高的要求。首先监理单位由于所监理的工程出现安全事故而受到处罚的风险加大了许多，监理单位因此可能受到经济罚款、资质降级、吊销执照或信誉受到影响等使得监理单位的经营受到冲击，也可能由此产生内部人员思想不稳定而带来管理上的困难。也可能由于监理安全责任问题而导致原先的一部分总监理工程师不能再担任总监理工程师，使得总监理工程师的素质或数量满足不了要求。因此，监理单位应在以下一些方面采取相应的措施：

（1）工程监理单位要建立健全落实监理安全责任的规章制度，确定落实监理安全责任的分管领导和归口管理的部门，在单位各级岗位职责中落实监理安全责任。要形成一个监理企业内部各级都重视监理安全责任、人人认识监理安全责任、事事落实监理安全责任、项目避免失职而承担责任的安全管理氛围。

（2）监理企业内部的安全管理部门和分管领导积极行动起来，起草编制企业内部的落实监理安全责任的工作导则，确定企业内部各项目监理机构落实监理安全责任的考核检查标准，定期、全面检查和评估所有工地的安全状况、各监理机构所采取的安全工作措施。

（3）全面清理在监工程的监理合同约定内容及人员调配情况，积极与建设单位协商调整有关增加与监理安全责任相适应的义务与费用条款。全面落实《条例》的要求。在新签监理合同中要强化对监理的安全责任与相应服务费用的约定，注意在监理安全责任的约定方面应紧扣《条例》规定，不做任意扩大。

（4）定期开展监理企业内部的安全教育工作。监理企业的安全教育内容有：《条例》对监理工作的要求；本企业中所制定的监理安全责任的工作导则及应采取的安全管理措施；安全生产知识与安全类标准和规程中的要求；各类安全事故的警示教育；交流在监理工作中有关落实监理安全责任的好方法与好经验。

（5）建立总监理工程师上岗前的考核工作，强化总监理工程师的安全责任心、企业荣誉感，把项目的监理安全责任落到实处。

（6）建立必要的监理责任保险，转移相应的风险。

工程项目总监理工程师对工程项目的监理安全责任负责。项目监理机构要落实监理安全责任的分管人员并明确其职责，要把监理安全责任的落实工作作为项目监理机构的重要工作内容来抓，《条例》中规定的监理安全责任内容要列入监理规划、监理实施细则并严格落实。

四、施工单位安全责任

施工单位在建设工程安全生产中处于核心地位，《条例》对施工单位的安全责任做了全面、具体的规定，包括施工单位主要负责人和项目负责人的安全责任、施工总承包和分包单位的安全生产责任等。同时，《条例》规定施工单位必须建立企业安全生产管理机构和配备专职安全管理人员，应当在施工前向作业班组和人员作出安全施工技术要求的详细说明，应当对因施工可能造成损害的毗邻建筑物、构筑物和地下管线采取专项防护措施，应当向作业人员提供安全防护用具和安全防护服装并书面告知危险岗位操作规程。《条例》还对施工现场安全警示标志使用、作业和生活环境标准等做了明确规定。

1.施工单位应当具备的安全生产资质条件

《条例》第20条规定，施工单位从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等活动，应当具备国家规定的注册资本、专业技术人员、技术装备和安全生产等条件，依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。

2.施工单位的安全生产责任制度

《条例》第21条规定，施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面负责。施工单位应当建立健全安全生产责任制度和安全生产教育培训制度，制定安全生产规章制度和操作规程，保证本单位安全生产条件所需资金的投入，对所承担的建设工程进行定期和专项安全检查，并做好安全检查记录。

施工单位的项目负责人应当由取得相应执业资格的人员担任，对建设工程项目的安全施工负责，落实安全生产责任制度、安全生产规章制度和操作规程，确保安全生产费用的有效使用，并根据工程的特点组织制订安全施工措施，消除安全事故隐患，及时、如实报告生产安全事故。

3.施工单位的安全生产基本保障措施

（1）安全生产费用应当专款专用。《条例》第22条规定，施工单位对列入建设工程概算的安全作业环境及安全施工措施所需费用，应当用于施工安全防护用具及设施的采购和更新、安全施工措施的落实、安全生产条件的改善，不得挪作他用。

（2）安全生产管理机构及人员的设置。《条例》第23条规定，施工单位应当设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。

专职安全生产管理人员负责对安全生产进行现场监督检查。发现安全事故隐患，应当及时向项目负责人和安全生产管理机构报告；对违章指挥、违章操作的，应当立即制止。

（3）编制安全技术措施及专项施工方案的规定。《条例》第26条规定，施工单位应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案，对下列达到一定规模的危险性较大的分部分项工程编制专项施工方案，并附具安全验算结果，经施工单位技术负责人、总监理工程师签字后实施，由专职安全生产管理人员进行现场监督：

1）基坑支护与降水工程。

2）土方开挖工程。

3）模板工程。

4）起重吊装工程。

5）脚手架工程。

6）拆除、爆破工程。

7）国务院建设行政主管部门或者其他有关部门规定的其他危险性较大的工程。

对上述工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案，施工单位还应当组织专家进行论证、审查。达到一定规模的危险性较大的分部分项工程的标准，由国务院水行政主管部门会同其他有关部门制定。

（4）对安全施工技术的交底。《条例》第27条规定，建设工程施工前，施工单位负责项目管理的技术人员应当对有关安全施工的技术要求向施工作业班组、作业人员作出详细说明，并由双方签字确认。

（5）安全警示标志的设置。《条例》第28条规定，施工单位应当在施工现场入口处、施工起重机械、临时用电设施、脚手架、出入通道口、楼梯口、电梯井口、孔洞口、桥梁口、隧道口、基坑边沿、爆破物及有害危险气体和液体存放处等危险部位，设置明显的安全警示标志。安全警示标志必须符合国家标准。

施工单位应当根据不同施工阶段和周围环境及季节、气候的变化，在施工现场采取相应的安全施工措施。施工现场暂时停止施工的，施工单位应当做好现场防护，所需费用由责任方承担，或者按照合同约定执行。

（6）对施工现场办公、生活区与作业区设置要求。《条例》第29条规定，施工单位应当将施工现场的办公、生活区与作业区分开设置，并保持安全距离；办公、生活区的选址应当符合安全性要求。职工的膳食、饮水、休息场所等应当符合卫生标准。施工单位不得在尚未竣工的建筑物内设置员工集体宿舍。

施工现场临时搭建的建筑物应当符合安全使用要求。施工现场使用的装配式活动房屋应当具有产品合格证。

（7）环境污染防护措施。《条例》第30条规定，施工单位对因建设工程施工可能造成损害的毗邻建筑物、构筑物和地下管线等，应当采取专项防护措施。

施工单位应当遵守有关环境保护法律、法规的规定，在施工现场采取措施，防止或者减少粉尘、废气、废水、固体废物、噪声、振动和施工照明对人和环境的危害和污染。

在城市市区内的建设工程，施工单位应当对施工现场实行封闭围挡。

（8）消防安全保障措施。《条例》第31条规定，施工单位应当在施工现场建立消防安全责任制度，确定消防安全责任人，制定用火、用电、使用易燃易爆材料等各项消防安全管理制度和操作规程，设置消防通道、消防水源，配备消防设施和灭火器材，并在施工现场入口处设置明显标志。

（9）劳动安全管理规定。《条例》第32条规定，施工单位应当向作业人员提供安全防护用具和安全防护服装，并书面告知危险岗位的操作规程和违章操作的危害。

作业人员有权对施工现场的作业条件、作业程序和作业方式中存在的安全问题提出批评、检举和控告，有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。

在施工中发生危及人身安全的紧急情况时，作业人员有权立即停止作业或者在采取必要的应急措施后撤离危险区域。

《条例》第33条规定，作业人员应当遵守安全施工的强制性标准、规章制度和操作规程，正确使用安全防护用具、机械设备等。《条例》第38条规定，施工单位应当为施工现场从事危险作业的人员办理意外伤害保险。

意外伤害保险费由施工单位支付。实行施工总承包的，由总承包单位支付意外伤害保险费。意外伤害保险期限自建设工程开工之日起至竣工验收合格止。

（10）安全防护用具及机械设备、施工机具的安全管理。《条例》第34条规定，施工单位采购、租赁的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件，应当具有生产（制造）许可证、产品合格证，并在进入施工现场前进行查验。

施工现场的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件必须由专人管理，定期进行检查、维修和保养，建立相应的资料档案，并按照国家有关规定及时报废。

《条例》第35条规定，施工单位在使用施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施前，应当组织有关单位进行验收，也可以委托具有相应资质的检验检测机构进行验收；使用承租的机械设备和施工机具及配件的，由施工总承包单位、分包单位、出租单位和安装单位共同进行验收。验收合格的方可使用。

《特种设备安全监察条例》规定的施工起重机械，在验收前应当经有相应资质的检验检测机构监督检验合格。施工单位应当自施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施验收合格之日起30日内，向建设行政主管部门或者其他有关部门登记。登记标志应当置于或者附着于该设备的显著位置。

4.施工总承包单位和分包单位安全责任的划分

《条例》第24条规定，建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。总承包单位应当自行完成建设工程主体结构的施工。总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任。分包单位应当服从总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任。

5.安全教育培训制度

（1）特种作业人员培训和持证上岗。《条例》第25条规定，垂直运输机械作业人员、安装拆卸工、爆破作业人员、起重信号工、登高架设作业人员等特种作业人员，必须按照国家有关规定经过专门的安全作业培训，并取得特种作业操作资格证书后，方可上岗作业。

（2）安全管理人员和作业人员的安全教育和考核。《条例》第36条规定，施工单位的主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员应当经建设行政主管部门或者其他有关部门考核合格后方可任职。

施工单位应当对管理人员和作业人员每年至少进行一次安全生产教育培训，其教育培训情况记入个人工作档案。安全生产教育培训考核不合格的人员，不得上岗。

（3）作业人员进入新岗位、新工地或采用新技术时的上岗教育培训。《条例》第37条规定，作业人员进入新的岗位或者新的施工现场前，应当接受安全生产教育培训。未经教育培训或者教育培训考核不合格的人员，不得上岗作业。

施工单位在采用新技术、新工艺、新设备、新材料时，应当对作业人员进行相应的安全生产教育培训。

五、其他有关单位的安全责任

其他有关单位应建立完善本单位安全生产的各项规章制度和技术标准，特别要建立健全危险性较大的施工工艺、工序的安全生产规章制度。各单位要健全安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，对重点或关键岗位要落实安全责任负责人。各单位要对安全生产规章制度和技术标准执行情况进行定期检查，发现问题及时纠正，把安全生产责任制落到实处。

1.提供机械设备和配件的单位的安全责任

为建设工程提供机械设备和配件的单位，应当按照安全施工的要求配备齐全有效的保险、限位等安全设施和装置。

2.出租单位的安全责任

出租机械设备和施工机具及配件的单位，应当具有生产（制造）许可证、产品合格证。出租单位应当对出租的机械设备和施工机具及配件的安全性能进行检测，在签订租赁协议时，应当出具检测合格证明，禁止出租检测不合格的机械设备和施工机具及配件。

3.拆装单位的安全责任

在施工现场安装、拆卸施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施，必须由具有相应资质等级的单位承担；安装、拆卸前，拆装单位应当编制拆装方案、制定安全施工措施，并由专业技术人员现场监督；安装完毕后，安装单位应当自检，出具自检合格证明，并向施工单位进行安全使用说明，办理验收手续并签字。

4.检验检测单位的安全责任

检验检测机构对检测合格的施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施，应当出具安全合格证明文件，并对检测结果负责。

5.来访人员

施工现场可能涉及各种检查、监督、参观、访问。无论哪一种人员，一旦进入施工现场必须遵守现场的安全管理规定，任何单位和个人不能搞特殊化。

六、安全责任违法行为处罚

（1）《条例》有关条款与刑法衔接。对建设、勘察设计、施工、工程监理等单位和相关责任人，构成犯罪的，依法追究刑事责任，体现了从严惩处的精神。工程参与各方主体的法律责任和安全责任对比见表1-1。

（2）《条例》有关条款中增加了民事责任。如对建设单位将拆除工程发包给不具有相应资质等级的施工单位，施工单位挪用安全生产作业环境及安全施工措施所需要费用等，给他人造成损失的，除了应承担行政或刑事责任外，还要进行相应的经济赔偿。

（3）加大行政处罚力度。如规定建设单位将拆除工程发包给不具相应资质等级的施工单位的，罚款为20万以上50万元以下；对监理单位违反安全生产行为的，罚款为10万元以上30万元以下；对施工单位违反安全生产行为的，罚款为10万元以上30万元以下等，从罚款数额上来看，行政处罚力度加大。

（4）《条例》规定了注册执业人员资格的处罚。注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3个月以上1年以下；情节严重的、吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。