一、我国央行的独立性与货币政策的自主性

中央银行的独立性是指中央银行在履行通货管理职能、制定与实施货币政策时的自主性，包括确定目标的独立性、运用工具的独立性和金融监管上的独立性。问题在于，这种独立性不是绝对的，而是具有相对性。不同国家制度和经济社会发展水平不同，经济失衡和内在矛盾运动特点不同，使得不同国家不同发展阶段中央行的独立性及其实现方式和程度都有很大差异。

一方面，货币政策只是一国经济运行和发展政策体系中的一个组成部分，货币政策本身要适应国民经济社会发展要求，其政策独立性是在服从国民经济多元发展目标体系之内的，而不是绝对的独立存在。货币政策是宏观调控政策的重要构成部分，宏观调控之所以必要，前提是存在各类市场失灵，因此宏观调控的任务首先在于克服或缓解市场失灵。对于我国这样一个处于经济体制转轨和改革深化历史进程中的发展中国家来说，市场失灵的程度更为严重。宏观调控不仅要针对通常所说的价格刚性等失灵，还要针对其他多方面市场失灵加以调整，即全面深化社会主义市场经济改革，进而不断完善市场功能，使之切实能够在资源配置中发挥决定性作用。但事实上，市场失灵是不可能完全消除的，因此市场不可能充分有效，政府的宏观调控便成为不可或缺。而政府的宏观调控就政策类型和调控方式又可以划分为供给管理政策和需求管理政策。在我国，由于基本经济制度等方面的特征和经济发展阶段进入新常态后经济失衡的主要矛盾和矛盾的主要方面集中在供给侧，因而在运用总需求政策的同时，有可能也有必要在更大程度上运用总供给政策，从而不同于欧美主要资本主义发达国家。[2]因而，我国宏观调控政策体系包括市场化改革的系统举措和政策、需求管理政策和供给管理政策等三大类政策（刘伟、苏剑，2018）。市场化改革包括完善市场主体秩序（企业产权制度）和市场竞争秩序（价格决定制度），即界定谁在竞争、怎样竞争的市场经济内在竞争制度；也包括对市场（包括商品市场和资本等要素市场）的多类监管法规和政策，等等。总需求管理政策主要包括财政政策和货币政策。不同国家不同时期在宏观经济理论和政策主导上对财政和货币政策的强调有所不同，但都承认其政策的需求效应，尤其是在短期调节中，需求效应更为显著和敏感。总供给管理政策也包含财政政策与货币政策，或者说财政政策与货币政策同样具有供给效应。只是由于供给效应显现的长期累积性等使人们容易忽略其供给效应。同时，供给管理政策还包括产业政策、区域政策以及国民经济发展规划等。货币政策在这三大类宏观政策体系中实现其功能和政策目标，自然需要与财政政策、产业政策、规划政策、区域政策等多方面协调。因此，货币政策的独立性只能是在多方面宏观政策相互协调中的相对独立。正如《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》所概括的：构建有效协调的宏观调控新机制。加快建立与高质量发展要求相适应，体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策体系、监督考评体系和保障体系。健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。[3]

另一方面，若央行实行单一目标制，其独立性相对容易实现；但若央行本身追求的就是多目标制，就难以摆脱社会政治、经济、文化等多方面发展目标要求的约束。我国进入经济新常态，贯彻新发展理念，推进“五位一体”总体布局（政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设），央行和货币政策必须兼顾多方面发展目标要求。因此，我国央行和货币政策面对的是一个多目标的优化和结构问题，即通过选择合理的政策变量，来优化货币政策的目标函数。与之相适应，货币政策追求多目标，央行在货币政策的决策和实施过程中就必须与多部门协调，从而不仅增大了货币政策抉择的复杂性，而且限制了央行货币政策决策的自主性。事实上，我国货币政策决策在经济机制上是央行与财政部的财政政策，在国资委的大企业诉求，工信部、建设部、农业部等产业部门利益，银保监会的监管要求，特别是国家发展改革委发展规划及投资战略等方面政策的博弈中形成的。这种复杂的博弈关系使我国央行的独立性及相应货币政策的自主性更具相对性。由于中国特色社会主义制度的性质，尤其是由于中国特色社会主义社会根本政治制度和基本经济制度的特征，使得社会主义市场经济具有这样一种优势：在运行上宏观经济与微观经济之间，在调控上央行与国家发展改革委、财政部及其他相关经济部门之间，在发展上经济与政治、文化、社会、生态文明各方面建设之间，虽然存在差异和矛盾，但并不存在根本的对立和冲突。就根本政治制度而言，中国共产党对国民经济发展的统一领导，使各方面利益博弈能够收敛于党的决策；就基本经济制度而言，以公有制为主体多种所有制经济共同发展的所有制结构以及以按劳分配为主多种分配方式并存的分配制度，能够从根本上缓解市场经济微观主体利益的局限性和竞争的自发性与现代化大生产的社会性之间的矛盾，从而使央行货币政策的独立性与多部门多目标约束下货币政策独立的相对性之间的矛盾，在制度上存在统一的可能性。在决策机制上，由中共中央统一领导（政治局、中央财经委员会），由国务院贯彻协调（国家发展改革委、财政部等），由央行制定并实施货币政策，[4]从而实现在政策效应上，货币政策与宏观经济调控目标、与财政政策等其他宏观经济政策相互协调，以提高政策协同效应的持续性（陈小亮、马啸，2016）。当然，多方利益和目标诉求的博弈，就意味着存在复杂的矛盾冲突，缓解这种矛盾和冲突，完善协调相关方面的利益和诉求机制，是央行货币政策制定和实施过程中面临的长期的理论与实践的课题。不同于一般市场经济制度的是，中国特色社会主义制度在根本政治制度和基本经济制度上为更加有效地处理这种矛盾创造了基础条件。