（二） 全球海外利益安全治理的发展模式
在国际社会发展的现阶段，世界各国在全球范围内发展和维护自身利益均与过往不同。海外利益保护受制于权力、能力和动力，由于这三方力量无法做到持续的平衡，国家(或者说国籍国)在海外利益保护中就会面临效用、合作和法理上的三大困境。4首先，尽管保护能力不同，大多数拥有海外利益的国家都有保护的动力，但是如何保护？显然靠上述殖民地时代的野蛮行径和以美国为首的霸权主义的手段是缺乏道义的。特别是现行国际法体系中依然以属地管辖权作为优先地位，公海领域还好办，但国家如何跨越国境使用合法的权力去他国保护本国的海外利益呢？滥用“长臂管辖”机制吗？其次，虽然东道国可以通过合法的权力保护他国公民和法人利益，但其能力与动力却令人存疑。按照诺斯的理论，具备自我执行能力和动机意愿的制度安排才能持续。如果投资母国的企业面临东道国欢迎投资但不情愿保护投资者的时候——这已经成为逆全球化的重要信号和趋势，需要通过哪些协议或条约的安排才能使得各国达成一致呢？因此，当下海外利益保护或者说海外利益安全治理的核心点是：在全球化或逆全球化的背景下，利用国际法使属人管辖权和属地管辖权达到平衡，优化配置各国海外利益保护的能力和需求。5
肖河探讨了解决这一难题的途径：(1) 主权之间的对抗性互动；(2) 资源方面加大投入；(3) 把东道国自由裁量的相关内容转变为具有约束且规范的权利义务关系；(4) 通过国家内部的“分权”，形成多方参与的安全供给网络。这四个方面的主体并不相同，分别是从海外利益国籍国、国籍国与东道国之间的关系，以及非政府行为体之间的互动出发的。6
表1-1 海外利益安全治理的三种维度
然而，即便通过国籍国、东道国与国籍国之间的关系、国家与非政府组织的分层等多个角度多种途径去处理这一问题，在现实中，仍要面临各国执行的能力、资源、意愿和具体落实政策的问题。各国禀赋差异，与东道国之间的关系各不相同，不同时期国际环境也有所影响，因此形成了海外利益安全治理的不同路径。肖河根据海外利益保护措施的强制性高低和行动主体将其分为四种基本类型，包括外交保护型、立法强制型、东道国主导型和安全聚合型。
外交保护型是从国籍国出发的，具有较高强制性，遵循“主权对抗”的逻辑路径，其主要由行政部门自由裁量。另一种从国籍国角度出发的是立法强制型，以国内法代替行政自由裁量权，与第一种措施相比，该做法所采取的海外利益保护措施具有更高强制性，其往往涵盖“长臂管辖”或“治外法权”等内容。与此相反，东道国主导型则主要采取领事保护、外交谈判和其他低强制性措施，是从东道国的角度切入的。归根结底，东道国的意愿和能力决定其效果。安全聚合型是从非政府行为体互动角度展开的，是一种多元化、本地化的保护措施，其保护海外利益的主要方式是在具有较低强制性的国际法框架内进行商业和社会活动。
图1-1 海外利益安全治理的四种基本类型
随后，肖河分析并介绍了国际秩序主导强国和次强国是如何选择海外利益安全治理模式的。以包括美英法在内的国际秩序主导强国为例，美国采取了大量高强制性措施，特别是以“长臂管辖”为首的立法强制措施。例如，自1948年马歇尔计划启动，美国国会取代行政部门(特别是总统和国务院)，开始保护海外美国公民及其财产。以美国的政治、经济和军事实力为背景用美国的国内法来维护美国海外利益，这一做法具有一定霸权主义色彩，但是提高了透明度和机制化，并能在国际社会创造更稳定的预期。此外，从里根时期开始，美国加大利用安全聚合型措施。除了依靠传统的非政府行为体外，美国充分利用政治成本较低、合法性较强的网络安全供给，大量“外包”海外安全供给。这种“安全私有化”源自政府政策和立法规范的双重作用。从整体上看，美国的非强制性的安全聚合型保护是对强制性立法保护的补充，提高了对海外利益的保障。而美国对东道国主导型保护措施的关注则相对较少。例如，作为《维也纳领事关系公约》的缔约国，美国没有完全遵守公约规定的通告义务，这为他国在与美国有关的事件中履行其领事保护义务的质量带来很大影响。
另一种则是包括日本和印度在内的次强国家。日本和印度分别选择了不同的路径。例如，日本政府官方提出的报告中一直用“ worldwide interests”取代“海外利益”的表述，话语则以《日本促进国家及世界范围利益的外交政策》 ( Japan's Foreign Policy to Promote National and Worldwide Interests)为题，行文通篇强调如何与盟友共同协作，如何维护世界和平和稳定、维护人类共同利益，保护世界文明、文化等，通过强调参与和影响区域和全球性多边机制来打造对其海外利益发展有利的国际环境。7日本在保护海外利益方面强制性不高。首先，由于其特殊的历史包袱问题，日本更愿意塑造其“力量薄弱”的国际形象，主要是规范其海外行为体的行为。国家和社会甚至非常强调公民在海外应负有不给国家“添麻烦”的责任；并不将外交保护或立法强制性措施作为国家的重点，而是将非强制性的外交措施作为国家维护海外利益的着重点。其次，比起其他政府部门，日本外交部门是维护海外利益的主角；最后，日本同样认识到了全球安全聚合的发展趋势，但主要是以促进社会间联系来保护海外利益。例如，与美国和英国等高度发达的“安全外包”国家不同，日本则更重视通过公民组织促进与东道国社会的联系。这种方法不仅需要资源较少，而且更加有效。
没有第二次世界大战历史包袱、幅员辽阔且人口庞大的印度，则是另一类新兴市场国家的代表。以印度为代表的国家在保护其海外利益方面则愿意采取更激进的态度。印度同样很看重与他国社会的联系，以及国际多边组织的作用。但印度也敢于使用外交保护型措施，甚至直接派武装力量干预他国内政。印度海外利益保护的这一特点在应对中国提出的“一带一路”倡议时表现得极为突出。此外，为打造有利于自己的国际环境，印度还进行了大量民主援助，其为联合国民主基金的第二大捐助国。为与其海外利益保护模式相适应，印度还设立了独立处理海外利益保护问题的海外印度事务局。8这与印度对国际法的运用、在世界贸易组织、金砖国家等机制下一贯表现出的善用国际法进行斗争的特点一致。因此，这也印证了各国禀赋、文化、资源和能力的差异导致了安全治理模式选择的不同，既有主动为之的部分，也有被动应对的部分。
4 刘莲莲：《国家海外利益保护机制论析》，载《世界经济与政治》2017年第10期。
5 肖河：《海外利益保护的国家间比较》，载张宇燕主编：《全球政治与安全报告(2019)》，社会科学文献出版社2019年版，第204页。
6 肖河：《海外利益保护的国家间比较》，载张宇燕主编：《全球政治与安全报告(2019)》，社会科学文献出版社2019年版，第204页。
7 Japan's Foreign Policy to Promote National and Worldwide Interests,https://www. mofa. go. jp/files/000106463. pdf, visited on 2022-12-28.
8 肖河：《海外利益保护的国家间比较》，载张宇燕主编：《全球政治与安全报告(2019)》，社会科学文献出版社2019年版，第204页。