第一节 合作机制概况

独联体秘书处设在白俄罗斯首都明斯克，工作语言为俄语，创立初期有12个成员国，分别是俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦。自1995年12月土库曼斯坦被联合国承认为永久中立国后，“为保持中立国立场”，土库曼斯坦与独联体其他成员主要发展双边关系，基本不参加多边组织活动。2005年8月26日，土库曼斯坦派副总理阿克耶夫出席在俄罗斯喀山举行的独联体元首峰会，并申请由独联体正式成员国变为非正式成员国。2009年8月18日，格鲁吉亚宣布正式退出独联体，理由是2008年8月的格俄冲突：“独联体的一个成员国对另一个合法成员国发动了战争，侵略其领土并承认其被占领土独立”。

一 组织机构

独联体主要有国家元首理事会、政府首脑理事会、外交部长理事会、国防部长理事会、联合武装力量总司令部、边防军司令理事会、集体安全委员会、经济法院、秘书处、协调委员会等常设机构。此外，还有跨国议会大会、人权委员会、跨国经济委员会和跨国货币委员会以及多部门合作机构等专门机构。其中，国家元首理事会是最高机构，通常每年召开两次会议。政府首脑理事会每年召开四次会议。会议轮流在各成员国举行。

国家元首理事会（Council of Heads of State）是独联体最高决策机构，由成员国国家元首组成。

政府首脑理事会（Council of Heads of Government）由成员国政府总理组成，负责落实元首理事会的决议。

外交部长理事会（Council of Foreign Ministers）由成员国外交部部长组成，负责对外关系领域合作。

经济委员会（Economic Committee）由成员国商务或经济部部长组成，负责协调独联体各国经济机构间的合作工作，促进企业跨国多边合作，推动建立商品、劳务、资本和劳动力自由流通的统一大市场。

独联体经济法院（Economic Court of CIS）由成员国各派2名法官组成，负责审理成员间的经济纠纷。

独联体议会联盟（Inter-parliamentary Assembly）由成员国议会代表组成，负责立法机构合作。

执行委员会（Executive Committee）即秘书处，负责组织日常事务，协调各具体领域合作。

部门领导人委员会由成员国各部门负责人组成，负责各具体领域合作。截至2015年1月，独联体框架内共建立69个部门间协调机构（政府间委员会、协调委员会、咨询委员会等）。这些机构均由成员国部长级领导组成，负责具体实务领域合作，如国防部长委员会、交通部长委员会、能源委员会、和平利用原子能委员会、生态环保委员会等。

上述机构间关系见图1-1。

图1-1 独联体组织机构

二 合作领域

独联体的主要功能是独立国家维持苏联加盟共和国时期的各种联系。因此，独联体的合作领域涉及方方面面，尤其是经济、财政金融、人文、社会、科技、安全、司法、边境、议会等。

《独联体2020年前战略》确定该组织的主要合作方向有7个：一是经济；二是财政金融；三是政治；四是人文社会；五是安全，包括国防、边境、反恐、打击有组织犯罪、反毒、应对新挑战等；六是成员间的区域和边境合作；七是司法。

2005年8月26日，喀山峰会决定独联体今后将集中精力发展经济、安全和人文三个领域的合作。为集中精力搞合作，独联体开展主题年活动：2010年为科技与创新年；2011年是历史文化遗产年、提高粮食安全年；2012年是体育与健康生活方式年、通信与信息年；2013年是生态文化与环境保护年；2014年是旅游年；2015年是卫国战争老战士年；2016年是教育年。

成立至今，独联体在经济和人文领域的成绩主要表现在以下几个方面。①独联体已经基本实现自由贸易。成员国于1993年9月24日签署《建立经济联盟协议》，1994年4月15日签署《独联体自由贸易区协议》（土库曼斯坦和摩尔多瓦未签署），10月21日签署《建立独联体跨国经济委员会和支付联盟协议》（土库曼斯坦、阿塞拜疆未签署）。因各种原因，上述协议未获执行，但不同发展速度和发展水平的成员国通过相互签署双边自由贸易区协定的形式（最近一个双边自贸区协定由吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦于2000年签订），事实上间接地在独联体内建立了自由贸易区。2011年10月8日，独联体成员国政府首脑理事会圣彼得堡会议上，俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、亚美尼亚、摩尔多瓦、乌克兰8个成员国签署了《独联体自由贸易区协议》，阿塞拜疆、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦3国未签署。该协议于2012年9月20日生效。当前，成员国间的相互贸易种类约1.2万种，只对27种商品征收关税，对200多种商品实行非关税限制。这意味着，成员国享受着关税优惠，另外还从俄罗斯获得价格优惠（如能源等原材料、国防装备、运输等）。如果脱离独联体，成员国间的贸易壁垒和贸易成本势必增加。②教育、医疗卫生、劳动保护、体育、青年、文艺、出版、传媒等各领域交流频繁，保护了民众间的传统联系，比如开通卫星电视频道，宣传成员国国情和文化；建立出版合作机制，每年都举行图书展；推动相互承认学历和文凭等。

当前，独联体的困难在于，由于成员国已经渡过独立初期难关，从克服危机转为稳定发展，各国的发展程度和利益需求差距比独立初期时加大，因此在独联体范围内，出现了不同层次的次区域经济合作机制，包括俄罗斯和白俄罗斯的俄白联盟；俄、白、哈三国关税联盟；俄、白、哈、吉、塔五国欧亚经济共同体；古阿姆集团等。可以说，独联体成员间的协调难度越来越大。应对上述问题的办法，主要是继续加强成员国双边、行业部门间、地方行政区间、边境地区合作，比如加强能源、交通和通信基础设施，国防装备现代化，信贷支付体系，建立统一劳动力和农产品市场等方面的合作。

在安全方面，独联体的成绩主要表现在以下方面。①成员国强力部门间已经建立了良好的合作关系，如国防部长委员会、边防部队领导人委员会、安全和情报部门负责人委员会、内务部长委员会、检察长委员会、海关委员会、比什凯克反恐中心、杜尚别打击有组织犯罪协调委员会等。②成员国间形成了统一防空体系。③确保成员国边境安全保障体系由独立初期的统一体系平稳转换为成员国自主管理体系。在成员国独立初期，独联体的统一边防体系让大部分成员国省去很多经费和后顾之忧，可以集中精力解决国内发展中最紧要问题。④在打击和防范非传统安全威胁方面效果显著，如紧急救灾、反毒、打击恐怖主义、打击非法移民和贩卖人口、打击洗钱等。1999年10月在独联体“打击有组织和其他犯罪行为协调局”下设立“反恐中心”，以协调各成员国的反恐行动，共同打击三股势力。