一 改革开放以来中国农村教育的政策走向

党的十一届三中全会决定把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。为了促进教育建设与经济建设协调发展，党中央提出还“必须把经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”，即教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设也必须依靠教育，必须提高全民族的素质，把沉重的人口负担转化为人力资源优势。邓小平说：“我们不是已经实现了全党全国工作重点的转移吗？这个重点，本来就应当包括教育。一个地区，一个部门，如果只抓经济，不抓教育，那里的工作重点就是没有转移好，或者说转移得不完全。忽视教育的领导者，是缺乏远见的，不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。”（中共中央文献研究室，1990：149）1978年，我国有82.1%的人口在农村，其中少年青年壮年文盲、半文盲人口接近一半。面对农村教育极端薄弱的现实，1983年出台的《中共中央 国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，要求“各级党委和政府必须充分认识加强和改革农村学校教育、提高农村文化水平的重要性和紧迫性，认清教育在农村现代化建设中的地位和作用……以对国家和民族的未来着想的高度责任感，切实把农村学校教育工作抓紧抓好”。

经过改革开放40年来的发展演变，总体上，我国农村教育政策呈现以下变迁走向。

（一）农村全民教育：由“扫盲普小”走向“普中小幼”

全民教育（education for all）概念是1990年由联合国教科文组织（UNESCO）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国开发计划署（UNDP）和世界银行（IBRD）发起并组织、在泰国宗迪恩召开的世界全民教育大会上提出的，其核心目标是扫除成人文盲、普及初等教育和消除男女之间的受教育差别，让“每一个人——儿童、青年和成人——都能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会”。

改革开放之初，虽然我国没有正式提出“全民教育”概念，但在思想上和行动上践行了全民教育理念。1978年颁布的《国务院关于扫除文盲的指示》强调“扫除文盲是提高全民族科学文化水平的起码要求”，“要根据农村特点，贯彻自愿原则，因人、因时、因地制宜，采取多种形式扫除文盲”，并提出了“一堵、二扫、三提高”的扫盲方针。“一堵”就是抓好普及小学五年教育，采取多种形式组织学龄儿童入学，并坚持学满五年；“二扫”就是基本扫除12周岁到45周岁的少年青年壮年文盲，即少年青年壮年中非文盲人数达到85%以上；“三提高”就是采取各种形式组织已经脱盲的少年青年和有条件的壮年继续学习，基本上达到小学毕业程度，并逐步达到初中毕业程度。1979年《教育部关于继续切实抓紧普及农村小学五年教育的通知》再次重申“普及小学教育是一项大政”，“当前农村教育工作的重点，仍然应当放在普及小学五年教育上”。可以说，当时普及教育的最大困难就在农村。1980年5月胡耀邦同志曾说：“普及小学教育，事实上，我们30年来没有做到”，并明确强调“普及小学教育的口号不要放弃”，而且“一定要在80年代求得一个较大的发展”（何东昌，1998：1815）。1980年12月，《中共中央 国务院关于普及小学教育若干问题的决定》提出“在八十年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》认为“我国基础教育还很落后，这同我国人民建设富强、民主、文明的现代化社会主义国家的迫切要求之间，存在着尖锐矛盾，决不能任其继续”，因此提出要“有步骤地实行九年义务教育”。这是中央文件首次提出实行九年义务教育。1986年第六届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式确立了国家实行九年制义务教育，开创了中国教育普及史的新纪元。1992年党的十四大报告提出“到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”的“两基”发展目标。

新中国成立之初，全国80%以上的人口是文盲，到2000年全国85%以上的人口有文化，国民平均受教育年限提高到8年以上，青壮年文盲率下降到5%以下，这在人类大国教育史上是前所未有的壮举和奇迹。尽管如此，当时全国尚有450个县级单位未能实现“两基”，90个县级单位未能实现“普小”，其中的86.7%在西部，西部地区人均受教育年限只有6.7年，15岁以上文盲半文盲人口接近10%。为此，2000年国家决定实施“西部大开发战略”，2004年实施《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》。经过4年的努力，到2007年我国“两基”人口覆盖率达到98%，但依然有42个西部边远贫困县未能实现“两基”目标，但完成了“普小”。为此，国家又实施了第二期为期4年的“两基攻坚计划”，直到2011年才实现了“两基”人口的全覆盖。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》又提出“实现更高水平的普及教育”的2020年目标，强调在巩固提高九年义务教育水平的基础上，基本普及学前教育和普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达到40%，扫除青壮年文盲，新增劳动力平均受教育年限从12.4年提高到13.5年；主要劳动年龄人口平均受教育年限从9.5年提高到11.2年。2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布后，国家先后实施了三期“学前教育三年行动计划”，提出到2020年我国学前三年毛入园率达到85%以上；2017年教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部又印发了《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》，提出到2020年普及高中阶段教育，全国各省（区、市）高中阶段毛入学率达到90%以上。以上所有计划都把农村特别是边远贫困地区农村当作普及攻坚的重点。

改革开放这40年是我国整体人口素质发生翻天覆地变化的40年，我国人力资本竞争能力显著增强，这是国家高度重视劳动者素质提高的战略决策的结果，也是国家坚持不懈地抓扫除青壮年文盲、抓普及九年义务教育、抓普及学前三年教育、抓普及高中阶段教育、抓高等教育大众化的必然结果。

（二）城乡教育关系：从“非均衡发展”走向“一体化发展”

党的十一届三中全会开启了中国改革开放的伟大征程，实现了“以经济建设为中心”的工作重心转移，而经济建设又必须依靠科技进步和提高劳动者素质。那么，用什么样的指导思想来发展教育呢？1980年5月中央书记处就此问题展开了热烈的讨论。赵紫阳说：“教育要从中国的实际出发……因为教育的发展是受经济水平制约的，在一定时期内，要下决心承认不平衡……城市和农村不同……平均要求，什么都搞不上去。”胡耀邦也说：“发展一切事业，都要承认不平衡……我们一定要波浪式地发展，波浪式地前进，千万不要一刀切，千万不要搞全国性的整齐划一。”（何东昌，1998：1813～1814）邓小平也提出“让一部分人、一部分地区先富起来，带动大部分地区，然后达到共同富裕”的发展思路。根据这一思想，《中共中央关于教育体制改革的决定》强调：“不仅要承认全国各省市区之间经济文化发展的不平衡性，而且要承认在一个省、一个市、一个县范围内的发展也是不平衡的，所以必须鼓励一部分地区先发展起来，同时鼓励先发展起来的地区帮助后进地区，达到共同的提高。”可见，实行城乡教育“非均衡发展”是改革开放头20年的基本战略指导思想。

进入21世纪，随着经济社会的快速发展，2001年出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》开始意识到我国基础教育“发展不平衡”是一个问题。2002年2月教育部发布的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》提出要“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”，基础教育政策发生了由“非均衡发展”向“均衡发展”的战略转变。2002年5月在北京召开的第三届全国基础教育论坛就以“促进基础教育均衡发展”为主题，王湛副部长到会并做了《努力促进基础教育均衡发展》主题演讲，他强调“均衡发展是基础教育的本质要求”，“促进均衡发展，主要靠政府”，“逐步消除差距，促进均衡发展，将是一个长期的历史的过程”的观点（王湛，2002）。为了加快农村教育发展，深化农村教育改革，迅速改变农村教育的落后状况，2003年召开了新中国成立以来第一次全国农村教育工作会议，会议发布的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》明确提出要“把农村教育作为教育工作的重中之重”，要“加大城市对农村教育的支持和服务，促进城市和农村教育协调发展”。当时，在对待城乡教育关系上使用的概念是“协调发展”而非“均衡发展”，直到2005年出台的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》才正式承认“城乡二元结构矛盾突出”的问题，强调要确立县域内义务教育均衡发展的核心地位和农村学校提升改造的重点地位。之后，国家陆续出台了一系列促进城乡义务教育均衡发展的重大工程，譬如“农村中小学现代远程教育工程”“农村中小学危房改造工程”“西部地区‘两基’攻坚计划（2004—2007年）”“农村义务教育经费保障新机制”“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”“农村初中校舍改造工程”“城乡义务教育全面免费政策”“义务教育教师绩效工资政策”“农村义务教育学生营养改善计划”“国培计划”“农村义务教育薄弱学校改造计划”等，农村学校办学条件得到了极大改善，在全国范围内出现了“农村最好最美的建筑是学校”的可喜局面。2010年出台的《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》又提出“力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡”的发展目标。同年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”的发展任务。

党的十八大报告重申了“均衡发展九年义务教育”的目标，并提出要“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”，党的十九大报告强调要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育……努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。党的十八大以来的均衡发展重点放在了“补短板”上，发展思路上实现了由“部分地区优先发展”向“城乡一体共同发展”的重大转变。这一点可以从十八大以来国务院发布的重要文件窥见一斑（见表1）。

表1 2012年以来国务院及其办公厅关于促进农村教育发展的政策文件

（三）教育管理体制：从“人民办”走向“政府办”

中国是世界上最大的发展中国家，也承载着世界上最大规模的基础教育。改革开放之初，我国农村人口占82%，农村基础教育学龄人口占92%。中国幅员辽阔、人口众多、居住分散、底子薄弱、经济落后、参差不齐，同时教师供给不足、教育经费短缺、办学条件落后。这是当时中国最大的国情，离开中国这个实际去办教育，是不可能把中国教育办好的，甚至还可能走弯路。1980年《中共中央 国务院关于普及小学教育若干问题的决定》提出：“在我们这样一个人口众多、经济不发达的大国，普及小学教育，不可能完全由国家包下来，必须坚持‘两条腿走路’的方针，以国家办学为主体，充分调动社队群体、厂矿企业等各方面办学的积极性。”然而，随着农村家庭联产承包责任制的实施，传统的“三级所有、队为基础”体制被打破，农村教育管理体制不适应农村经济体制的矛盾逐渐暴露出来。如何破解农村教育国家“包不了”的局面，变一个积极性为两个积极性，实行全党全民办教育，成为农村教育管理体制改革的重大课题。1982年年底至1983年年初，中共河北省委第一书记高扬先后深入本省10余个县开展农村教育调研，于1983年2月26日写成了《关于办好农村中小学的意见》（史称高扬“八条”），核心观点是农村中小学领导体制实行分级管理，即农村中、小学划归乡、村办，由乡、村集资改善办学条件和提高教师待遇，教师实行统一考核和聘任制；县集中力量办好高中、师范、农中和其他职业学校以及示范初中（《中国教育年鉴》编辑部，1986：129）。这一建议开了基础教育“分级办学、分级管理”的先河。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出基础教育实行“地方负责、分级管理”的体制，即把发展基础教育的责任交给地方，管理权也主要属于地方，中央只管大政方针、宏观规划，根本目的是充分调动地方发展教育事业的积极性。为了保证“地方负责”体制落到实处，《国家教委财政部关于农村基础教育管理体制改革的若干问题的意见》《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》等文件陆续颁布，进一步明确了省、地（市）、县、乡四级人民政府的教育职责权限。在“分级办学、分级管理”体制下，国家允许乡人民政府征收教育事业费附加，允许学校收取学杂费，鼓励社会团体和公民个人自愿投资或集资办学，鼓励群众捐资助学，鼓励农村学校兴办校办产业和开展勤工俭学，形成了“财、税、费、产、社、基”多渠道筹集教育经费的投入体制，走出了一条“依靠人民办教育、办好教育为人民”的路子。

改革开放后，我国由过于集中的农村基础教育管理体制转变为在国务院统一领导下，地方负责、分级办学、分级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，极大地调动了各级地方政府和人民群众办教育的积极性。但是，重心过低的教育管理体制也带来诸多的问题，特别是随着“普九验收”工作的推进，农村教育经费短缺的矛盾日益突出，一些地方甚至出现了“乱收费”“借债普九”“拖欠教师工资”等问题。面对这种情况，教育部原副部长吕福源在2000年提出“要继续完善基础教育主要由地方负责、分级管理的体制，根据各地实际，加大县级政府对教育经费、教师管理、校长任免等方面的统筹权”（何东昌，2003：526）。这一讲话实际上发出了“提升农村基础教育管理体制层级”的信号。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》正式提出要完善农村义务教育管理体制，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。农村基础教育由“以乡为主”向“以县为主”转变，标志着农村基础教育由“人民办”转向了由“政府办”，这是农村教育管理体制的重大变化。为了彰显国家办农村教育的意志、破解农村教育经费难题，2005年年末又出台了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，将农村义务教育纳入公共财政保障范围，实行中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。随着农村学龄人口越来越多地跟随打工父母进城读书，2015年又适时出台了《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，统一了城乡义务教育“两免一补”政策和城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，巩固和完善农村地区义务教育学校校舍安全保障长效机制和城乡义务教育教师工资政策，政府办农村教育的主体地位得到全面彰显。

（四）农村教育结构：由“单一”走向“多元”

“文革”时期，刘少奇同志提出的两种教育制度和两种劳动制度遭到破坏，大批中等专业学校和技术学校被迫停办，农业中学、职业中学被摧残殆尽，导致中等教育结构单一、教育结构同国民经济发展需要严重脱节。改革开放以后，改革中等教育结构遂成为急迫的任务。胡乔木同志曾说“中学的结构改组是个很大的问题，非改不可”。姚依林同志也说“扩大中等专业学校，有利于就业，有利于提高各部门职工的文化技术水平，也有利于利用各部门的资金办教育”（何东昌，1998：1814）。当时，农村教育结构体系是难以满足农村经济社会发展和农村中学毕业生需要的，因此改革中等教育结构的目的就是要使高中阶段的教育适应现代化建设的需要，实行普通教育与职业技术教育并举，全日制学校与半工半读学校、业余学校并举，国家办学与业务部门、厂矿企业、人民公社办学并举（何东昌，1998：1855）。在农村，由于实行家庭联产承包责任制，农村经济活力得到极大激发。一方面，随着农村经济的发展，农民迫切需要掌握现代农业科学技术知识，但另一方面，实行生产责任制后农民忙于农业生产和家庭副业，且劳动时间分散、学习时间不便统一，如何发展符合农民需要的农业技术教育也成为一个问题。另外，随着农村小学教育和初中教育的普及，许多学生毕业后难以升入上一级学校，走向社会又缺乏一定的劳动技能，由于中等职业学校、中等技术学校、中等专科学校十分匮乏，即使中学毕业生想学习一技之长也是求学无门。针对当时社会上普遍存在的片面追求升学率倾向，《中共中央 国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》强调，农村学校的任务就是要提高新一代和广大农村劳动者的文化科学水平，促进农村社会主义建设，而且要“有步骤地增加一批农业高中和其他职业学校。除在普通高中增设职业技术课，开办职业技术班，把一部分普通高中改办为农业中学或其他职业学校外，还要根据可能，新办一些各类职业学校”。即使是全日制普通中学，也要肩负为上一级学校输送合格新生和培养大批劳动后备军的双重任务。

为了更好地在农村地区贯彻“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的方针，促进教育与经济协调发展，使农村建设真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，当时国家教委与河北省人民政府合作在阳原县、完县、青龙县进行了农村教育综合改革实验，最初只是把普通教育、职业教育和成人教育结合在一起统筹规划（三教统筹），普通小学开设劳动课，普通初中以上开设劳动技术课；后来为了配合推进国家科委“星火计划”、农业部和财政部“丰收计划”，国家教委又实施了“燎原计划”，目的是在做好普及义务教育工作的基础上，充分发挥农村各级各类学校的智力和技术优势，积极开展与当地建设密切结合的实用技术和管理知识教育，培养大批新型农村建设者，积极配合农业和科技等部门开展以推广当地适用技术为主的试验示范、技术培训、信息服务等活动，以促进农业发展。最终形成了“农科教结合”模式，即在政府统筹协调下，农、科、教等有关方面形成强大合力，以促进农业和农村经济发展为目的，以推广先进农业科学技术为动力，以加强农村教育特别是农村职业技术教育和适用技术培训为基础，实现农业和农村经济的全面振兴。农村教育综合改革把人才培养与科技示范、技术推广、生产开发、经营服务结合起来，发挥了上挂（挂靠高校、科研院所等拥有较高技术水平的单位）、横联（与农业、科技等有关部门和单位紧密配合）、下辐射（向乡、村、农户传播致富信息和推广实用技术）的积极作用。

进入21世纪以后，随着农村劳动力大量向城镇转移，农村职业教育又确立了“以服务为宗旨、以就业为导向”的发展思路。国家先后出台《关于加强农村实用人才队伍建设和农村人力资源开发的意见》（2007）、《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》（2011）、《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》（2016），在乡镇建立了农民文化技术学校、在建筑工地创建了农民工业余学校等，先后实施了绿色证书工程、新型农民科技培训工程、百万中专生计划、星火科技培训专项行动、农村实用技术培训计划、创业者和企业家培训计划、科普惠农兴村计划等项目，建立了县、乡、村三级农村教育培训网络，充分发挥了农村中小学校、职业学校、成人学校、农业广播电视学校和农村党员干部现代远程教育系统等教育培训资源的主渠道作用。城市职业学校也不断扩大面向农村生源的招生规模，目前面向农村、面向农民的多元化教育结构体系已经形成，农村职业教育和成人教育服务“三农”的能力显著增强。