三 县域治权：基层治理能力的一个分析框架

在对权力的研究和理解中，迈克尔·曼的认识似乎要更为深刻和全面一些。他对权力进行了二元式的区分，将国家无须征得市民社会同意的权力，或即使遭遇反对也能实施组织意志的权力称为“专断性权力”；而将那种国家与市民社会互相协调，征得市民社会同意并通过一系列正式组织和制度实施的制度性、规范性权力称为“基础性权力”[26]。从已有的基层政府研究文献看，现有的研究主要是从迈克尔·曼的“基础性权力”的角度探讨如何规范基层政府权力，实现政府职能转型。也有不少研究已经关注到了基础性权力在基层的生长与发展。比如，在总结中国国家建设的经验时，有学者认为，历经30年的改革，中国已从改革前的总体性支配权力转变为一种技术化的治理权力[27]。技术化治理权力的核心是行政科层化，表现为政府治理的规范化、法治化、程序化、技术化和标准化。比如将技术治理与目标责任制相结合，使考核和量化指标体系多重化，指标体系设计中注重过程和手段管理，引入行政问责制。政府治理越来越遵循事本主义的逻辑，注重程式化、标准化、专门化和文牍化。这种技术治理通过科层制的层层传递，在农村基层组织及其治理中也越来越凸显，比如农村基层组织的“目标管理责任制”[28]，基层政府的“文件治理”[29]，和基层公共品供给的“项目进村”[30]，等等，都让我们看到了技术化治理权力已深入当前的基层治理之中。

然而，与技术化治理权力相伴随的却是科层制的文件主义、文牍主义、形式主义和官僚主义在基层的泛滥。表现为基层干部下村入户的时间少了，坐在办公室“做”资料、整文档的时间却多了。几乎所有的治理事项都要制作文字档案、图片、表格、视频等材料以应对上级部门的各类督检、考核、评比、验收和问责。为此，基层干部不得不将大量的时间和精力在日常工作的“留痕”上做文章，从而演化一种新的形式主义——痕迹主义。与科层制相随的文牍主义和形式主义显然会越来越隔离基层政府与乡村社会之间的关系，难以实现基层的“有效治理”。

可见，基础性权力的建设与发展未必会实现与此相应的治理能力。因此，如何从“权力”的角度来考察基层政府的治理能力问题便显得十分有意义。虽然目前对基层政府的研究已从早期的对组织机构的考察深入对政府权力运行的机制和制度分析，但很少对基层政府权力及其能力加以区分讨论。就权力的本质而言，权力内涵能力，即一种将自己或组织的意志强加给其他人或其他组织的能力。比如，在韦伯看来，权力就是一种即使在遭到反对的情况下也能使自己的意志得到贯彻和执行的能力和力量[31]。

正是认识到权力与能力之间的关系，米格代尔用一种制定和维持规则运行的“社会控制力”来衡量国家能力的强弱。在他看来，任何一个国家都存在国家官僚机构之外的林林总总的组织，因此，即使在偏远地区也存在影响国家塑造社会能力的各类组织，这些组织无论是宗族、社区、公司还是俱乐部，都有自己的一套奖励、惩罚和符号体系，以引导人们按照某些特定的规则或规范来行事和互动。当国家有着高度的社会控制力时，不仅能有效地控制各类组织，动员社会，而且能按照自己的偏好自主地实施国家统治行为；但当国家的社会控制力弱时，则说明国家之外的社会组织掌控了“社会控制力”，国家自主性因此缺失，从而导致国家能力较弱，难以有效地行使其统治权力。[32]

本研究所提出的“县域治权”深受米格代尔和迈克尔·曼的启发，也是从治理能力的角度来探讨基层治理权力的性质问题。在权力性质上，县域治权是一种交集于基础性权力和专断性权力之间的权力，是基础性权力和专断性权力相互融合所形成的一种混合性权力。具体而言，县域治权是指县域政权组织动员、组织、凝聚、配置和统筹治理资源所运用的“统合权”，具有自己的独特性。

图1-1 交集于基础性权力和专断性权力之间县域治权

首先，县域治权的运行主体主要是县域党委组织。县域治权通过县域党委组织进行政治动员、思想领导，以及对科层组织进行结构整合、功能重组和资源聚集以实现自身的权力效能。基础性权力的运行主体则是科层制组织，基础性权力因此表现为科层制权力。县域治权之所以与基础性权力有交集，是因为它必须运用基础性权力得以运行的科层组织及其相关的组织资源。县域治权同时又具有一部分专断性权力的性质，这主要在于它需要实现权力运用者的治理意图。但也正是因为融合了专断性权力，县域治权得以通过自身的政治机制克服行政科层制的形式主义等反功能，最终形成了一种独特的统合运行权力模式。

其次，在权力运行机制上，县域治权通过县级党委的政治系统，通过压力机制、动员机制和行政包干制等具体机制，对政府科层组织做出全方位的调整，包括行政机构整合、行政资源的聚集、行政功能重塑及行政激励的政治化考量，从而形成了一种“统合治理”模式。县域治权的独特性恰恰体现在它具有与常规性科层权力所不同的治理机制。

最后，在权力运行效能上，县域治权具有凝聚和调配资源的能力与合法性。相对于科层制权力，县域治权通过其独特的治理机制能有效地调动县域的治理主体和治理资源，以实现治理目标。县域治权通过成立如指挥部、协调委员会等各类临时机构，实现对科层组织的重组，以凝聚和调配科层组织的人力、物力和财力等资源。县域治权的大小及其效能在很大程度上取决于县域党委组织凝聚和调配资源量的大小，所调配的资源量大，县域治权则大，反之则小。

县域政权组织对县域治权的使用主要依据治理事项的性质。从实践看，县域治权一般围绕被列为“中心工作”的治理事项运行。在县域治理实践中，县级党委根据中央、省、市上级党委对经济社会发展的整体思路和本县经济社会发展的具体情况，通过党委会议的形式，依据治理事务的轻重缓急，将重要的、紧迫的治理事务转化为中心工作，然后运用县域治权去完成中心工作。而基础性权力的运行机制则主要是科层制，运作的内容则是与科层组织相对应的业务工作。与具有常规性、程序性和专业性的业务工作不同，中心工作具有以下几个显著特点：（1）压力性，即中心工作是“一把手”工程，是衡量干部工作成绩的重要指标，中心工作一旦下达，必须保质保量，甚至超质超量地完成，否则就会被问责。（2）紧迫性，中心工作有明确的时间表，必须在某个时间段内完成。（3）整体性，即所有的党政机构和部门都需要参与中心工作的完成，要“齐抓共管、密切协作”。（4）超常规性，指中心工作的完成重视效果而不拘泥于过程，要求突破陈规、容许变通和鼓励创新。

借用D县县委书记的话概括，中心工作是县域各级党委主要领导的第一重要事务，要“放在心上，抓在手上”。[33]这说明中心工作不仅要求党委领导将其注意力、时间和精力放在上面，而且要求将党性觉悟、政治态度等投放到中心工作上，以形成中心工作运行的压力、责任和政治氛围。因此，相对于科层组织按部就班的“行政业务”，“中心工作”的特点是要求打破常规、大刀阔斧地干和大胆创新地干，以便在短时间内实现改变，达到跨越式发展和超常规治理的目标。显然，常规的科层制权力难以应对这类非常规的中心工作。

县域治权可以有效地解释县域治理实践中“强治理与弱治理”共存的现象。从县域治理实践看，被列为中心工作的治理事项，如招商、城镇建设、工业园区建设、信访、计生、新农村建设，以及诸如非典、地震等突发性灾害，主要是通过县域治权来治理，因此表现出“强治理”特征。而乡村公共文化、村民矛盾纠纷、乡村教育、乡村环境卫生、医疗等公共事务属非中心工作，表现出“弱治理”特征。但中心工作与非中心工作的界限并非固定不变，而是会相互转换。一旦中心工作通过县域治权达到了政策预期目标就会转为非中心工作，比如计划生育。而一些非中心工作则会因国家政策目标与社会治理需求转为中心工作，比如近期的扶贫和环保被多地县域政府纳为中心工作，运用县域治权进行治理。