第四节 国际联盟的遗产
威尔逊的理想没有感动和说服美国公众接受国际联盟，使国际联盟一开始就遭遇了一次失败。最终，国际联盟没有能制止第二次世界大战的爆发，以失败而告终。但是，国际联盟的诞生仍然具有重大的历史意义，它是国际组织发展史上的里程碑。国际联盟汇集了19世纪国际组织发展实践中已经取得的所有成果。从组织机构上看，它吸收了“欧洲协调”的大国合作原则，吸收了“海牙会议”国家平等与合法性原则，并建立了“国际电报联盟局”那样的常设秘书处。国际联盟几乎将以前所有的制度创新成果集于一身，使其成为一个前所未有的、崭新的国际组织形式。
国际联盟并不是对以前成果的简单模仿和拼凑，它还包含新的内容。与以前的国际会议相比，国际联盟建立了一套完整的、常设的组织机构。其行政院由常任理事国和非常任理事国组成，英、法、意、日及苏联、德国为常任理事国，每年定期召开四次会议，决议采取一致通过方式。国际联盟大会由全体会员国组成，每年举行一次，实行一国一票表决权，决议须全体一致通过。秘书处是国际联盟的常设机构，由秘书长领导，管理日常工作。国际联盟还设立了“国际常设法院”，作为国际社会最高裁决法院，填补了海牙会议留下的空白。国际联盟有42个创始会员国，会员国最多时达58个。国际联盟采取了“集体安全模式”以维持国际和平。其盟约第十一条规定：“凡任何战争或战争之威胁，不论其直接影响联盟任何一会员国与否，皆为有关联盟全体之事。”如果有会员国违反盟约发动战争，将被“视为对于所有联盟其他会员国有战争行为”。会员国将采取断绝商业和财政往来等经济制裁措施，或出动由各国陆海空部队组成的军队，“以维护联盟盟约之执行”。[11]国际联盟的组织建设和制度建设为后来国际组织的发展，特别是联合国的创建，提供了重要的经验。
国际联盟的宗旨是“增进国际合作并维持和平与安全”，它倡导的尊重国家领土完整、国家平等和政治独立的原则，以及和平解决争端的原则已经成为当今处理民族国家间关系的基本准则。国际联盟建立以后，世界上已经产生第一代国际组织职业人才，他们是一些从事多边外交活动的官员和专家。在国际组织的建立和运行过程中，他们学习、掌握并发展了国际多边外交技能，培养了国际合作的态度和信念，这批人对推动以后国际组织的发展起到了重要作用。
国际联盟有制度上的创新，有历史性的贡献；有成功的经验，也有失败的教训。在国际联盟成立初期，尤其是前十年，它成功地处理过许多国际纠纷，主要是中小国家间的冲突，如1920年芬兰与瑞典的冲突、1924年意大利与希腊的冲突等。但国际联盟在后来发生的一系列重大事件中没有发挥作用，如1931年日本侵占中国东北、1935年意大利入侵埃塞俄比亚、西班牙内战等。当德、意、日等国不断向外扩张时，理应出面制止侵略的国际联盟在英、法操纵下节节退让，不断牺牲弱小国家的利益，致使许多国家对国际联盟不再抱有希望。1936～1940年期间，共有12个国家宣布与国际联盟断绝关系，国际联盟已经名存实亡。
德、意、日等国也因国际联盟不同意它们的扩张而先后退出。德国曾是国际联盟行政院常任理事国，后因其扩军备战计划受到国际联盟限制，于1933年10月退出国际联盟。日本因其扶植的“满洲国”未获国际联盟承认，于同年退出。1937年，意大利因加入德日联盟，也退出了国际联盟。德、意、日退出后，组成了“轴心国”，分别在欧亚地区形成世界战争的策源地。最终，国际联盟没有制止住德、意、日发动的侵略战争。在国际联盟眼皮底下，第二次世界大战爆发了。就这一点来说，以防止战争和维持世界和平为宗旨的国际联盟失败了。
于是，学者们开始为国际联盟诊断，为什么以防止战争为目的的国际联盟没有获得成功？摩根索以他现实主义的视角，总结了国际联盟失败的“三大缺陷”。其一是“宪章缺陷”。他认为国际联盟盟约虽然规定会员国有“不从事战争的义务”，但这种义务是有条件的，在这些条件不存在的情况下，实际上会员仍然可以从事战争。也就是说，国际联盟盟约默认战争仍然是解决冲突的途径之一。其二为“结构缺陷”，即国际联盟内部的权力分配没有准确反映出世界范围内权力分配的状况。国际联盟是以英国、法国为首的欧洲国家主导的结构，当时潜在的强国美国没有加入，苏联也只是在后来才加入的。由于有影响力的世界大国没有加入国际联盟，该组织对大国没有约束力，这是国际联盟失败的最直接原因。其三是“政治缺陷”。国际联盟内的各大国一味追求各自利益，在政策上存在许多分歧和对立，在重大问题上难以采取集体行动，致使国际联盟陷于瘫痪。[12]
虽然建立了以维护世界和平、防止战争为目的的国际联盟，但还是爆发了比上一次更惨烈的世界大战，对此人们不能不指责国际联盟的无能，嘲笑理想主义的乌托邦梦想。国际联盟留下了它的经验和教训，为国际组织和国际法的发展留下一笔财富。借用班尼特对国际联盟的总结：“如果用维持世界和平与合作来衡量，国际联盟没有达到目标；如果用向世界秩序迈进这一标准来衡量，国际联盟代表着国际组织发展历史上的突破。人类走向一个更有秩序的世界，这是一个革命的进程。如果这一进程不发生逆转的话，国际联盟将继续是这一进程中的一个里程碑。”[13]
第二次世界大战期间，国际联盟大会再也没有召开，不过在经济和社会方面，国际联盟仍在断断续续地活动。在战争临近结束时，一些政治家认识到，需要一个新的组织来取代国际联盟。这一新的组织就是第二次世界大战后诞生的联合国。1946年4月18日，在国际联盟第二十一次大会，也是它最后一次大会上，通过了解散国际联盟的决议，并决定把国际联盟在日内瓦的建筑和图书馆移交给联合国，作为联合国的欧洲总部。
至此，我们已经看到世界走向联合国的道路。如果说国际联盟是19世纪“欧洲协调”、“海牙会议”和“国际行政联盟”的集合版与加强版，联合国则是国际联盟的更新与加强版。联合国在很多地方沿袭了国际联盟的形式。
国际组织发展的历史说明，国际组织既是国家间现实需要的产物，受当时国际力量对比的影响，受国家权力和利益争夺的制约；同时也是人类思想和认识的产物，是人类对理想和价值追求的产物。正因为如此，人们称国际组织是理想主义与现实主义的载体。尽管国际联盟没能阻止第二次世界大战的爆发，尽管战争给理想主义以沉重的打击，但人们并没有放弃建立国际组织的理想和努力，国际合作的需求并没有消失。于是，在国际联盟解散之后，联合国成为这种理想和需求的新载体。今天，当人们抱怨联合国没有发挥作用时，自然也会得出一个结论：如果世界没有联合国，一定会建立一个联合国。
[1]〔美〕莫蒂默·艾德勒、查尔斯·范多伦：《西方思想宝库》，《西方思想宝库》编委会译编，长春：吉林人民出版社，1991，第1099页。
[2]岳麟章：《从马基雅维利到尼采》，西安：陕西人民出版社，1989。
[3]〔美〕莫蒂默·艾德勒、查尔斯·范多伦：《西方思想宝库》，《西方思想宝库》编委会译编，长春：吉林人民出版社，1991，第1102页。
[4]北京大学国际政治系主编《西方近代思想史》，北京：北京大学出版社，1982，第289、319页。
[5]饶戈平主编《国际组织法》，北京：北京大学出版社，1996，第25页。
[6]Inis L.Claude，Swords into Plowshares：The Problems and Progress of International Organization，4th.ed.，New York：Random House，1971，p.21.
[7]Inis L.Claude，Swords into Plowshares：The Problems and Progress of International Organization，4th.ed.，New York：Random House，1971，p.31.。
[8]王绳祖主编《国际关系史资料选编》（上册，第二分册），武汉：武汉大学出版社，1983，第397～406页。
[9]王绳祖主编《国际关系史资料选编》（上册，第二分册），武汉：武汉大学出版社，1983，第397～406页。
[10]中国美国史研究会编《美国史论文集》，北京：三联书店，1980，第384页。
[11]参见《国际联盟盟约》，《国际条约集（1917—1923）》，北京：世界知识出版社，1961。
[12]〔美〕汉斯·摩根索：《国家间政治》，徐昕等译，北京：中国人民公安大学出版社，1990，第580～587页。
[13]A.LeRoy Bennett，International Organizations：Principles and Issues，New Jersey：Prentice Hall，1977，p.32.