绪论

一 研究背景和意义

（一）研究背景

检察民事公益诉讼，是指由检察机关提起的、以维护社会公共利益为目的的各类民事公益诉讼，本质上属于民事诉讼。在我国，由检察机关提起民事诉讼的做法最早可溯至清朝末期，早在1907年的《高等以下各级审判厅试办章程》和1909年的《法院编制法》中，就赋予了检察官独立行使“民事保护公益陈述意见”和“遵照民事诉讼律及有其他法令所定，为诉讼当事人或公益代表人，实行特定事宜”的权力[1]。1927年，国民政府颁布的《各省高等法院检察官办事权限暂行条例》和《地方法院检察官办事权限暂行条例》也明确规定，检察官有权“依照民事诉讼法规定及其他法令所定，为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。革命根据地时期，1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年的《晋冀鲁边区高等法院组织条例》再次赋予了检察员作为诉讼当事人或公益代表人参与诉讼的权力。

中华人民共和国成立之初，继续保留了检察机关作为公益代表人提起民事诉讼的权力。根据1954年《人民检察院组织法》第4条的规定，地方各级人民检察院“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”。“文化大革命”时期，随着各级检察机关被取消，检察机关提起民事诉讼制度也被废止。十一届三中全会后，各地开始重建人民检察院，检察机关提起民事诉讼的权力在相关司法解释中被重新作了规定[2]。后来，虽然时断时续，但我国检察机关一直没有放弃通过提起民事诉讼维护社会公共利益的实践探索。自十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，以2015年7月1日全国人民代表大会通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》）为依据，最高人民检察院和最高人民法院为顺利推进公益诉讼试点工作，先后发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《人民检察院实施办法》）、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《人民法院实施办法》）、《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》（以下简称《公益诉讼立案通知》）等一系列规范性文件。2017年6月27日，基于两年的试点经验，十二届全国人大常委会通过了《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》，在《民事诉讼法》第55条中增加一款，作为第2款[3]，首次在基本法中规定了检察民事公益诉讼制度。根据该款规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在“没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”，可以向人民法院提起民事公益诉讼。在检察民事公益诉讼制度完成初步构建之后，为解决检察机关提起民事公益诉讼操作细则的缺失问题，“两高”于2018年3月联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）[4]，对检察民事公益诉讼程序进行了初步规范。

与此同时，为进一步强化检察机关的公益诉讼职能，一方面，最高人民检察院会同国家有关部门制定了一些专门性规范，如最高人民检察院、生态环境部及国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局于2019年1月2日印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合　依法打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《检察公益诉讼意见》），对检察机关提起环境民事公益诉讼进行了专门规范。另一方面，一些地方的党委、人大、政府以及检察机关为支持和规范检察民事公益诉讼，也制定了一些地方性规范。例如，中共黑龙江省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，中共新疆维吾尔自治区区委办公厅印发的《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，中共银川市委办公厅印发的《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，中共德江县委办公室、德江县人民政府办公室印发的《关于进一步加强检察公益诉讼工作意见》，中共连云港市委办公室、市政府办公室联合印发的《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，中共天水市委办公室印发的《关于支持检察机关开展公益诉讼工作的意见》，普洱市人大常委会出台的《关于进一步加强全市检察公益诉讼工作的意见》，陕西省人民检察院印发的《关于进一步加强和规范公益诉讼案件办理工作的意见》，甘肃省人民检察院印发的《关于进一步加强公益诉讼工作的意见》等。这些规范性文件从线索管理、诉前程序、提起诉讼、队伍建设、取证手段、资金保障等各个层面为检察公益诉讼的顺利推进提供了保障，彰显了各级党委、人大、政府以及检察机关等部门对推进检察公益诉讼工作的重视。

以上举措虽极大地推动了检察公益诉讼制度的形成和发展，但总体而言，现阶段我国检察民事公益诉讼制度仍处于初创与探索阶段，不论是理论研究，还是具体规则和程序，都存在一定问题。在理论层面，学界对于检察机关的诉讼地位、检察民事公益诉讼的受案范围、“公益诉讼起诉人”的“地域”和“级别”、诉前程序的履行方法、起诉条件、审判组织形式、调查核实权的行使限度以及检察机关的处分权等问题仍存在较大分歧，需要进一步探讨和明确。在立法层面，不论是《民事诉讼法》，还是《消费者权益保护法》《英雄烈士保护法》，对检察民事公益诉讼的规定都存在条文数量少、内容原则和抽象等问题，如《民事诉讼法》的规定仅有一款。在司法解释层面，虽然“两高”专门针对检察公益诉讼发布了《检察公益诉讼解释》，但一方面，检察公益诉讼程序属于“诉讼”事项，根据《立法法》的规定，“诉讼”事项理应由法律对其进行规范，当前由“两高”联合发布司法解释规范检察公益诉讼程序的做法在立法权限方面存在障碍。另一方面，在该司法解释中，专门针对民事公益诉讼的条文仅有八条，实难对检察民事公益诉讼程序进行全面规范。至于一些地方党委、人大、政府、检察机关等制定的各种地方性规范，则不仅存在效力等级低、缺乏普适性的问题，而且具体内容也不够科学，甚至各地规定并不完全一致。

在这种情况下，就需要在正确理解检察机关诉讼地位的基础上，对检察民事公益诉讼的受案范围、起诉主体、诉前程序、起诉条件、审判组织、调查核实权、结案方式等问题进行深入研究，为检察民事公益诉讼程序规则的完善提供充分的理论支持。值得注意的是，在研究过程中，笔者始终基于一种“现实主义”的立场，立足于具体的现实条件对检察民事公益诉讼程序规则进行思考，以期最大限度地实现制度预设功能。

（二）研究意义

1.有利于丰富检察民事公益诉讼理论

迄今为止，检察民事公益诉讼作为一种“新生事物”，在理论层面还存在很多认识模糊、有待厘清的问题，如“公共利益”的内涵和外延、“公益诉讼起诉人”的“地域”和“级别”、检察机关民事公益诉权的行使顺位、民事公益诉讼与传统私益诉讼的关系以及检察机关“双重身份”在诉讼中的具体体现等。本书以检察民事公益诉讼制度为研究对象，有利于丰富检察民事公益诉讼理论。

2.有利于发挥检察机关的法律监督职能

《民事诉讼法》虽然规定了多元化的民事公益诉讼适格原告，但从近年来的实践看，检察机关由于在人力资源、财力支撑、调查取证、诉讼能力以及抑制滥诉等方面具有其他适格原告难以企及的优越性，提起民事公益诉讼已成为其履行法律监督职能的主要手段。本书以检察民事公益诉讼制度为研究对象，有利于发挥检察机关的法律监督职能。

3.有利于完善检察民事公益诉讼制度

前已述及，我国检察民事公益诉讼制度确立时间尚短，具体制度和程序规则的设计还比较粗糙，立法对检察机关诉讼地位、受案范围、起诉主体、诉前程序、起诉条件、审判组织、调查核实权、结案方式等的规定仍存在诸多不完善之处。本书以检察民事公益诉讼制度为研究对象，有利于完善检察民事公益诉讼制度。