1.1 中央生态环保督察下地方环境治理的成效与困境

自十八大以来，推动生态文明和美丽中国建设始终是党和政府关注的核心议题，坚定不移走生态优先、绿色发展之路是实现高质量发展的必然选择。近年来中央政府相继开展污染防治攻坚战、环保督察等多项卓有成效的制度举措，尤其是《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》（2021）和党的二十大对地方政府实现生态环境高质量发展提出了明确要求与迫切期望。片面追求经济增长而忽视环境保护的治理模式成为过去式，各地政府愈发重视“绿水青山就是金山银山”的价值。十八大以来，在党中央的有力号召下，我国深入推进蓝天、碧水、净土三大保卫战，均取得了显著成效。2022年，全国地级及以上城市的优良天数达到了86.5%，重污染天数比率下降到了1%，全国PM2.5浓度首次下降到了30微克/立方米以内，全国地表水优良水质断面比例达到了87.9%，劣V类水质断面比例下降到了0.7%。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上进一步强调，要积极总结新时代10年以来的实践经验，正确处理高质量发展和高水平保护的关系、重点攻坚和协同治理的关系、自然恢复和人工修复的关系、外部约束和内生动力的关系、“双碳”承诺和自主行动的关系。因此，我国的生态环境保护正在发生历史性、转折性和全局性的重大变化，朝着美丽中国建设迈出了更加铿锵有力的一步。

为了能够更好地提升地方对环境治理的重视程度，监督地方环境治理行为，进而更有效地推动地方政府实现生态环境高质量发展，中央政府始终坚持以最严格的制度和最严密的法制来推动地方政府的生态环境保护工作，让外部压力常态化，同时也要不断激发起社会主体参与环境治理的动力，构建多元共治的现代环境治理体系。中央生态环保督察在此背景下应运而生，正成为推动地方开展环境治理工作的一项硬招和实招。作为生态文明建设领域的一项重要的制度创新，中央生态环保督察2015年在河北省以试点的方式正式启动，2018年顺利完成第一轮全国督察，并对20个省（区）开展了“回头看”，2019年开启了第二轮全国督察，并增加了对国家部委和中央企业的督察，2023年11月正式开启了第三轮中央生态环保督察。新一轮督察坚决落实习近平生态文明思想和重要批示精神，在督察中更加突出强调了依法依规和统筹推进，严禁地方为了应付督察而采取“一律关停”“一刀切”等弄虚作假的手段，切实根据环境问题有针对性地、分轻重缓急地稳步推进整改工作，既不操之过急又要扎实推进，从而真正实现地方政府对环境问题的有效治理。

中央生态环保督察始终坚持以人民为中心，以问题导向为基准，坚持大局意识、系统观念，将地方党委与地方政府的环境责任纳入监督范围，以“党政同责”“一岗双责”自上而下传导环境治理压力，通过高位推动去解决各类突出的环境问题。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》（2021）明确提出，要不断“完善中央生态环境保护督察制度”。随着中央生态环保督察持续向纵深推进，中央生态环保督察制度已经成为我国推动生态文明建设制度体系中的重要一环，成为国家实现高质量发展和建设美丽中国的战略利器。

1.1.1 中央生态环保督察下地方环境治理成效

在中央生态环保督察从无到有，不断向制度化、长期化纵深推进的过程中，地方政府环境治理也取得了可喜可贺的成效。

第一，习近平生态文明思想已在各级党委政府得到深入贯彻，“党政同责”“一岗双责”得到了切实有效的落实。各地在公布督察整改方案中明确将扛起生态文明建设责任作为落实整改任务的第一步，开展生态文明建设和推动生态环境保护工作已经成为各地领导班子的工作常态，“大环保”的工作格局在各地已经基本形成，各地方政府推进生态环境治理的主动性得到了有效提升。

第二，大量突出的环境问题得到了有效解决，正如生态环境部副部长翟青在2022年7月的中央生态环境保护督察进展成效发布会上所介绍的，第一轮和“回头看”各省公布的整改方案中的整体任务完成率达到了95%。两轮督察期间，受理转办的群众生态环境信访举报28.7万件，整改完成率达到99%以上。

第三，地方政府的环境治理工作受到督察警示，推动了环境问题快速且有效的解决。如陕西省西安市皂河的黑臭水体问题在第一轮中央生态环保督察“回头看”中被通报为典型负面案例，陕西省委书记和省长当即就对该问题做出批示，西安市委市政府连夜开始探讨治理方案，最终皂河得以有效治理，在第二轮环保督察期间被评为优秀整改案例。在中央生态环保督察“回头看”及高原湖泊环境问题专项督察指出云南省高原湖泊存在生态污染问题后，云南省委省政府立即部署了相关整改工作，成立了由省委省政府相关负责人担任组长的专项领导小组，提出了针对九大高原湖泊的“五个坚持”“四个转变”的治湖思路，相关水体污染指标连年下降，湖泊水质稳中向好。

第四，地区的环境质量得到了显著提升，到2022年，长江干流全线达到了Ⅱ类水质，黄河流域的生态环境水平也持续向好。同时，各省市一大批“两高”项目得以有效遏制，一大批传统产业得以转型升级，一大批绿色产业也得到了快速发展，建设美丽中国的种子开始逐渐在各地生根发芽。

第五，强化了公众监督，推动了各地公众参与环境治理。中央生态环保督察一方面通过规范的督察整改、现场督办、对相关负责人进行问责来强化自上而下的约束力，另一方面所有的整改情况都要及时向社会公布，也进一步强化了自下而上公众监督的作用。通过这种自上而下和自下而上的管理方式的协同配合，大大降低了地方环境治理中弄虚作假的空间。

1.1.2 中央生态环保督察下地方环境治理困境

中央生态环保督察通过“回头看”、约谈、典型案例曝光、深入一线暗访等方式，推动地方政府在环境治理中注重发展与保护的协调，尽管取得了可喜可贺的治理绩效，但大量地方政府在环境治理中依然面临着诸多困境。

1.优秀的治理经验难以有效扩散

在中央生态环保督察期间，大量地方政府开始以督察整改为契机，开展环境治理纠偏工作。通过党政一把手高度重视、政府部门协调联动、社会资本积极参与、公众主动监督等方式实现了环境治理模式的有效创新，是对党和政府提出构建现代环境治理体系的完美实践，也进一步凸显了中央生态环保督察的制度优势。如贵阳市南明河的治理。南明河是贵阳市人民的“母亲河”，但随着贵阳市城市化、工业化进程的快速推进，南明河成了一条“失去生命”的河流。在被督察指出该问题后，贵阳市政府积极开展对南明河的系统治理工作，市委市政府成立工作专班、明确责任主体、发起PPP项目、运用数智化技术实现河流治理的数字化，多措并举让南明河治理获得了多项全国第一，真正实现了南明河的“长治久清”。再如大理州洱海的治理。洱海历来是大理人民心中的圣地，但农业、旅游业的无序发展造成了洱海污染日益严重，爆发了多次藻华事件。洱海问题相继得到了习近平总书记、中央生态环保督察的关注，大理州政府开始进行了洱海的系统治理工作，党政一把手高度重视，并成立了专门部门，开展了多项针对洱海保护的专项行动，引入了PPP项目，搭建了数字洱海系统，最终治理成效得到了总书记和当地群众的肯定，也被环保督察视为治理成功的典型案例。

类似于南明河治理、洱海治理的优秀治理实践在全国各地正在不断涌现出来，这些环境治理创新实践亟待进行深入系统的研究和归纳总结，为其他地方政府进一步推动生态环境高质量发展提供学习的样板。但目前无论是理论界还是各地方均未对此引起足够的关注，地方政府实现环境治理高质量发展的治理模式和治理过程依然是模糊不清的，这些优秀治理经验难以有效扩散，呈现出一种“只见树木不见森林”的景象。

通过系统研究来归纳这些优秀治理实践背后所呈现出的有效的环境治理模式，明晰科学的环境治理路径，从而让这些现实中涌现出来的星星之火呈现出燎原之势。

2.大量地方政府依然深陷环境污染的泥潭

生态环境部部长黄润秋在2021年“十四五”开局之年曾多次提到，目前虽然生态环境整体向好趋势明显，然而生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，重点行业、重点区域的污染问题依然严重，环境事件多发频发的高风险态势仍未根本改变。大量地方政府实现2025年和2035年两个阶段污染防治目标的压力仍然很大。

由于缺乏有效的治理模式以及具体的治理策略，大量地方政府依然深陷环境污染的泥潭之中，难以实现生态环境的有效治理，依然在走过去“先污染后治理”“追求经济发展而忽视环境保护”的老路。面对督察指出的环境问题，部分地方政府并未想着如何去有效解决，而是以“应付督察”为主，“一刀切”“集中关停”“弄虚作假”等治理方式层出不穷，造成了恶劣的社会影响。如崇左市政府在治理城市黑臭水体过程中，严重违背中央的政策要求，对城市黑臭水体一填了之，被中央生态环保督察通报批评为“全区最差、全国罕见”。再如玉溪市政府在治理杞麓湖的过程中，个别地方官员、企业和专家沆瀣一气，上马了大量治标不治本的面子工程，人工干扰国控监测点水质，被中央生态环保督察通报批评，云南省纪委监委也制作了《杞麓湖的呐喊》专题视频以警示其他地方政府。

部分地方政府也意识到了环保督察的紧迫性和重要性，采取了大量的环境治理措施，但由于缺乏有效的环境治理经验，导致治理结果依然不尽如人意。如长春市在推进伊通河流域的水环境治理中同样也引入了社会资本，政府部门投入了大量的资源后虽然初期成效显著，但由于监管措施不到位和相应的设备设施建设滞后，导致出现了严重的污水直排、水体反臭的问题。还有一些地方政府在环境治理的过程中缺乏行之有效的方式方法，导致效果欠佳。如茂名市政府在“十三五”以来一直注重加强污水管网建设，增加污水处理能力，但由于缺乏科学合理的管理模式和统筹管理机制，导致部分地区污水处理设施成为摆设，而其他地区污水处理能力却严重不足。

综上，中央生态环保督察下的地方环境治理取得了切实的成效，但依旧暴露出了大量问题。而从这些成功的经验与失败的教训中获取有益的启示，使得地方政府知道如何去治理、怎么去治理、科学的治理流程是什么，这具有极强的现实意义。因此，探究地方环境治理模式并明晰其微观过程是摆在理论和现实中的一个重要议题，也会成为推动地方政府实现生态环境高质量发展的关键一环。本书通过结合大样本的回归分析、中等规模样本的组态分析、典型实践的案例研究，重点探究以下研究问题：①中央生态环保督察下地方环境治理受到哪些因素的影响？②中央生态环保督察下地方环境治理具有哪些模式，其中最有效的环境治理模式是什么？③地方环境治理高绩效的实现路径是什么？基于这些问题的深入分析，设计督察常态化背景下地方环境治理的框架体系，为推动地方政府进行高效的环境治理工作、实现生态环境的高质量发展、推动美丽中国建设提供更为落地的政策建议。