三、郡县制的确立

公元前211年，这个体制在秦始皇统一时得到了规范。秦始皇将各国各行其是的郡县，统一规范，开始时将全国分为36个郡，后来增加到近50个。各郡都由朝廷派遣长官，称为守、郡守、郡太守；每一个郡下面再设立几十个，或者十几个县，县的长官称为令、县令或者长、县长。政令由皇帝、朝廷向郡、县逐级下达，县、郡逐级向皇帝、朝廷报告，形成上通下达统一的郡县制度。

郡县制的建立并非一帆风顺，有过反复的过程。秦朝灭亡以后，汉朝初年又出现了一些诸侯国，开始有异姓的诸侯，像韩信、彭越、英布这些不姓刘的诸侯。刘邦为了打败项羽，需要这些人为他卖命、出兵。而当时还有一种观念：既然人家立了功，或是出了兵，总得封他一个王位，让他统治一片土地。在这种情况下，刘邦为了争取到韩信、彭越、英布等人的支持，不得不封他们为王，划一片土地给他们，这样就出现了一批“异姓诸侯”。后来，异姓诸侯陆续被刘邦消灭了。刘邦作为一个出身“低微”的皇帝，原本没有一个贵族式的大家族作为支撑，为了巩固自己的政权，他在平定异姓诸侯以后，又把自己的儿子、侄子、刘氏家族都分封为诸侯，以取代原来那些异姓诸侯，便形成了一批同姓诸侯、同姓王。刘邦在世时，这些诸侯都是他的子侄孙辈，以他开国皇帝的权威，完全能够掌控他们。但等到刘邦去世后，特别是汉景帝即位时，那些诸侯就发动叛乱，于是有了“吴楚七国之乱”。七国之乱被平息，及至汉武帝在位的时候，朝廷就采取种种手段，削弱、消灭企图与朝廷对抗的诸侯国。所以，在武帝一朝以后，尽管还照样有诸侯国，但是它们已经没有实权，无非是在这些诸侯国的土地内部收点租税过日子，王国内的行政事务已经完全归朝廷派遣的官员管理。除了名称不同，还有一个世袭的王的名号以外，与郡已经没有本质上的区别。同样，这一阶段的侯国——封给列侯的一片土地，也只是给他收一定数额的租税，行政事务也是归朝廷任命的官员管的，侯国与县也已经没有本质上的区别了。

所以，郡县制经过了西汉初年的反复，到了汉武帝时期已经得到巩固，再也没有出现过反复。以后历朝历代始终实行这样一种分层级的、由中央集权管辖的地方行政区划制度。其间的不同也就是两处：一是层级不一定完全相同；二是政区的名称不一定相同。一个政区如果管辖的地方太大，往往管理的效果比较差；特别是在人员来往、信息传递相当困难的年代。但是，管辖的地方如果太小，又会产生浪费，行政成本就会很高。所以，每一个政区都要有一个合理的管辖范围。