第一节 战前粮食管理机构

一 地方呼声及举措

南京国民政府建立后，先后经过“二次北伐”“东北易帜”，完成了形式上的全国统一。但长期战乱和连年灾荒使得东南粮食产区粮食难以自给，西南各地更为严重，西北地区灾荒频现，许多民众食不果腹。[1]社会各界讨论粮食问题及呼吁对粮食进行管理的声音渐增，各省市相关部门对粮食问题的讨论益多，甚至纷纷自行设立粮食管理机构，从地方利益出发，对本省县市粮食进行调查统计与盈虚调剂。

作为首都，南京的粮食管理机构成立较早。1928年12月，南京市社会局将救生局改组为南京市粮食管理所，公布该所管理章程。根据章程，该所职掌包括“粮食统计之搜集，运输与储存之设计，买卖方法之改良，价格之调查及评定，分配之调剂，义仓之筹设，与监督指导”[2]。南京粮管所成立后，对粮食数量调查、粮价评定、粮食营养检定、粮食指数编定等工作投入较多，这些措施对稳定新生政权、改善民生颇有助益。其后，上海、天津、广州等特别市亦相继设立类似机构。[3]1929年8月21日，南京市政会议修正通过《南京特别市粮食业登记规则》，对本市粮食业进行登记。同时，该所聘请南京市商会、商民协会、粮食业团体代表、粮食研究专家等11人为委员，着手成立粮食委员会。23日，南京粮管所粮食委员会正式成立。[4]南京市社会局亦积极组织相关团体，召开粮食会议，商讨本市粮食问题。[5]在筹设粮食委员会期间，南京粮管所鉴于首都粮食管理与全国各地粮食关系密不可分，遂萌生成立全国性民间粮食管理组织——中华全国粮食管理协会的想法，“其目的专为调查各地粮食概况，及研究管理方法，与夫其他一切有关粮食生产分配及营养之事项”[6]。但南京粮管所此一想法未获其他各省市粮食管理机关响应，遂不了了之。1932年2月，南京市设立粮食评价委员会，由该会根据全市各种粮食行情每周评定一次价格，粮管所地位渐有下降。6月8日，在南京市政府第211次市政会议上，市政府以该所“成绩毫无，市民政府，均无利益”及节约经费为名，通过《粮食管理所应如何紧缩案》，由社会局派员接收，将粮管所予以裁撤。[7]粮管所被撤销后，南京粮食管理业务由社会局与粮食评价委员会接管。1936年3月，社会局为促进首都米市筹备事宜，设立首都米市设计委员会，其任务有三，一是关于米市筹备工作、调查设计事项，二是关于米市各项规章研究审议事项，三是米市推进筹议及协助解决事项，第三事项与社会局兼管。[8]1937年1月，南京粮管所各项章则全部被废除。[9]

1929年3月，上海社会局在举办本市区粮食业登记的同时，组织上海特别市粮食委员会，制定简章，鼓励粮食生产，改善米粮质量，调剂粮食分配，节制粮食消费，评议粮食价格，筹建义仓，调查、宣传粮食管理等。[10]5月，上海粮食委员会修正了该项简章，将社会局、财政局、公安局、土地局、米行业、米店业、碾米业、杂粮业、面粉业、南北市经售米商及多名专家均纳入粮食委员会，其职权大为加强。[11]

除了比较重要的都市，各省对于设立粮食管理机构亦非常热衷。作为缺粮省份，浙江省管理粮食动议提出较早。1927年12月，杭州市政府、杭州总商会、杭州城区米业公会、杭县县政府等11家单位组织杭州市粮食评议会，制定章程，以从事“筹济民食、持平米价、鉴定升斗、整齐档子”等有关粮食事项。1928年8月，杭州市粮食评议会建议浙省府加强对浙省米粮的管理，禁止本省米粮出境。[12]10月，一直主张设立粮食统计机构的浙省府委员庄崧甫赴临海、黄岩、温岭调查后，“觉粮食统计局有迅予设立之必要”。之后，庄氏曾赴南京，向国民政府提议进行全国粮食统计。[13]

1929年10月，浙江平湖全县代表大会、萧山县执委会等从民生主义、管理粮食进出口等方面，亦建议1931年年底前在浙江全省普遍设立粮食管理局，[14]并且“非归公督理不可”[15]。对于此一建议，有人亦提出不同意见，认为中国粮食缺乏的最大原因，“既在战争土匪水旱虫害，则消弭内乱，治平土匪，兴办水利，研究虫害，以开生产之源，乃为当今急要之图”，而全国普遍设立粮食管理局却“对于上述各种病因，无直接治疗之法”，如果遍设，则会“徒多添数千万分食之人”，无形中增加农民负担，因此，仅主张在全国主要产粮区域或重要粮食交易市场设立管理局，并“设一中央管理局”，以调节粮食流通。[16]应该说，这一看法较有见地，也符合实际情况。

1927年6月，湖北省府召开粮食会议，组织物价调查委员会，调查粮食存储数量。随着粮食问题突出，1929年9月，武汉市政府设立武汉粮食维持会，“以维持武汉民食为宗旨”，从事粮食管理。[17]9月，芜湖等地成立粮食检查所或登记机关，从事粮食管理业务。之后各省市虽不甚积极，但亦有零星机构出现。1931年9月，河北省设立民食调剂委员会，“以考核河北省各县食粮盈亏，督饬设法调剂”为目的，并订有《河北省民食调剂委员会章程》。[18]1932年2月，河南洛阳设立粮食管理会；9月，浙江宁波呈请设立粮食管理局。其他各地类似机构亦复不少。[19]但各省市乃至各县设立的粮食机关，大多出于维护本地利益，“太过趋于地域主见”，而中央政府则“漠不注意”，缺乏全盘考量与总体规划，“偶遇恐慌，手足无措，每每遽下违反政经原则之法令，如禁运限价等政策，此种不彻底之解决，实无异益增其恐慌程度与惹起社会上纠纷耳”[20]。可以说，此时各地粮食管理机构的设立尚处在自发阶段。

各省关于设立粮食管理机构的讨论与实际举动，亦引起了国民政府的重视，1929年10月、1930年7月，《中央日报》曾多次刊文予以关注，尤其是关于设立全国性粮食管理机构的提议问题。[21]全国性粮食管理机构究应由谁设立，这在国民政府看来是首要问题。按照南京粮管所筹设中华全国粮食管理协会的想法，该协会“不隶属于任何行政机关”[22]，即超然于政府管理之外，这显然是国民政府所不愿看到的。因此，1930年七八月间，国民政府内政部曾训令湖南、云南、绥远等15省民政厅，对于本省及各县“有无设立管理粮食机关，及其组织之规定、职权之限制”等进行详细调查。[23]根据调查结果，各省市县“有已设立民食委员会或粮食委员会者，有已设粮食管理局或所者，有已设米粮评价委员会者，有设立义仓社仓者”[24]，不一而足。1931年2月，国民政府行政院对于各省设立此类机构的做法，似有考虑，令各省市政府调剂民食，甚至有在中央政府层面设立粮食管理局的提议，但随后亦无下文。[25]7月，长江流域发生史无前例的大水灾，此次江淮大水灾“不仅超过中国苦难历史中任何一次水灾，而且也是世界历史中‘创纪录的大灾’”[26]，江淮流域“上下千里，泛滥洋溢，洪水浸淫，庐舍荡然，流亡沟壑，民叹其鱼，悽怆怛恻，极人世惨酷之悲境，未有如今日之甚者也”[27]。在如此严重的灾害侵袭下，粮食供应问题更为突出，设立机构进行粮食管理的议题再次被人们所关注。在受灾严重的湖南省，民政厅厅长曹伯闻指令浏阳县县长柏式诺，设立粮食管理局，对该县粮食进行管理，以维民食。[28]同时，浙江省亦有设立粮食管理局计划。[29]贵州省粮食产量不丰，“大稔之年，仅能自给”。1937年3月，贵州省政府提出设立民食调节委员会，由省主席、民政厅厅长、贵州省国民党党部特派员、财政厅厅长、建设厅厅长、省赈务会委员、农村合作委员会委员、县商会会长及公正士绅组成，并拟定《贵州省民食调节委员会组织章程》。对此，实业部农业司极表赞成。[30]

各省市县之所以对于设立粮食管理机构如此热衷，除了灾荒因素、确需管理救济之外，原因也是多方面的。首先，孙中山曾有设立粮食管理局之言论，[31]并将之作为首要之举，显示出卓越政治家进行国家治理的敏锐眼光，也是贯彻其民生主义的具体体现。根据孙中山的理论与著述，南京国民政府1929年6月修正公布《县组织法》第16条，规定各县得呈准设立粮食管理局，“专理调节粮食职掌，照总理之所昭示，在需的方面，必须调查地方之人口，在供的方面，更须调查地方之出产。同时调查每人平均之食粮，以定需要粮食多寡，调查生产费之大小，以定谷价之高下”[32]。《县组织法》的出台，为各省市县设立相关机构提供了政策依据。因此，各省市县设立粮食管理机关可谓有理有据、有法可依。

其次，各省市设立粮食管理机构，可以“为己所用”。兹举安徽为例。1931年1月，安徽省废除厘金制度后，原设米捐局亦被裁撤。安徽省府为谋抵补起见，在该省米粮集散中心芜湖设立安徽省输运米照稽查处，规定每石食米征收米照捐6角，但这一规定招致米商一致反对。3月31日，稽查处被撤销，米照捐亦同时停收。[33]之后，此事沉寂下去。1932年4月，安徽省府以财政厅、民政厅名义呈文行政院，申请将稽查处改为粮食管理局，谓此事已经皖省府第266次会议议决，“准如拟办理”。6月21日，得知此事的安徽商业联合会呈文皖省府，谓稽查处与粮食管理局“性质截然不同”[34]，明确表示反对。11月3日，安徽旅沪同乡会、旅沪学会向国民政府反映安徽省粮食管理局巧立名目、征收米税的问题，“当事者殊得意洋洋，而皖民则膏髓全枯矣”[35]，并申请撤销该省粮管局。4日，财政部命令安徽省府即行裁撤。之后，安徽省粮管局随即被撤销。安徽省粮管局的设立与裁撤，一方面反映了地方当局与商业机构之间在粮食问题、税收问题等经济利益方面的争夺，省方借助手中行政权力，不顾商民利益急于求成、杀鸡取卵的做法招致民众普遍反对，最终以国民政府出面干涉而作罢，但即使到了11月中旬及12月上旬，安徽省各界、各公共团体亦对此耿耿于怀。[36]另一方面，该事件反映了国民政府对于粮食管理并不抱支持态度，亦未采取措施引导皖省府走上管理粮食的正轨，而是比较简单地命令裁撤，这也从侧面说明了国民政府此时的粮食管理态度是比较消极的。

最后，社会各界对引发当时中国粮食问题的另一个主要因素——外粮输入警惕性较高，欲通过本国粮食管理来防止外粮倾销、利益外流。近代以来，中国进口米谷一项向来占重要地位，1898年至1931年间，米谷进口常与棉纱、棉货、液体燃料、糖、固体燃料、钢铁等货物不相上下，数量不可谓不多。[37]洋米凭借价格低、质量好、数量多、运费低及税捐少等优势，大量外销至中国，[38]据统计，1928—1932年洋米进口数量分别为：1928年，12656154担；1929年，10822805担；1930年，19892784担；1931年，10740810担；1932年，21386444担。衡诸1912年至1927年进口洋米数据，“虽非逐年顺序增加，然实有增加之趋势”，而“洋米输入现发挥其倾销力量，霸占一部分国内粮食市场”。有的学者根据上述数据测算，得出中国每年输入的粮食总额占各类商品的13%以上，可谓是“巨额”粮食输入使得国内粮食市场极不稳定。[39]因此，为了抵制洋米洋粉的大量倾销，首当其冲的东南各省市倾向于设立粮食管理机关、改订粮食进口税则，实行自我保护。[40]但是，与地方政府强烈的管理粮食的观念与举措相比，国民政府并未认识到实行全国粮食管理的重要性与必要性。

二 国民政府建立初期的粮食管理

国民政府成立后，行政院下设农矿部、工商部管理全国经济行政事务。1929年，因民食供应困难，上海市市长张群表示，上海非产粮地区，粮食来源极为有限，为保证民食的充分供应，维护社会安定，保持物价稳定，除设立粮食委员会之外，并呈请国民政府迅速设立全国粮食调剂机关。[41]国民党中央执行委员会政治会议非常重视张群的建议，1929年11月13日，经第204次政治会议决议，组织民食委员会，由行政院院长担任委员长，内政、财政、交通、铁道、农矿、工商各部部长为委员。民食委员会“直隶于政治会议，专任研究计划，调节民食及发达农产事宜”，负责提出粮食政策方案；筹备召集全国粮食会议，实施民食救济；征集各省有关粮食生产、分配、消费的情况，对粮价、农业灾荒等进行调查。[42]民食委员会是国民政府首次组织的官方背景的粮食管理机构。

1930年11月12—18日，国民党三届四中全会在南京举行。在此次会议上，有人提议设立中央粮食管理局，“负调剂全国粮食之全责，暨经营粮食之进出口”“负改良粮食生产方法之设计全责”，以维民食而裕国库。根据该项提案，中央粮食管理局直隶国民政府，中央粮管局成立后，应将其他各种粮食机构全部裁并，以收统一指挥之效。各省市亦设立粮食管理局，隶属于该省市政府，受中央粮食管理局指导监督，各县市设立县市粮食管理局，隶属于该县市政府，受省市粮食管理局指导监督。18日，国民党三届四中全会第七次会议通过该提案。[43]

12月，国民政府决定将农矿、工商两部合并为实业部，[44]孔祥熙、陈公博、吴鼎昌三人先后担任部长。1931年1月，国民政府公布《实业部组织法》，实业部下辖林垦署、总务司、农业司、工业司、商业司、渔牧司、矿业司和劳工司，设署长一人，司长七人，[45]其中农业司是主管农业粮食的主要机构，内设中央农业实验所、中央农业推广委员会、全国稻麦改进所等附属单位。

民食委员会设立未久，由于其在实际运行中涉及中政会、行政院、各省部会等多方势力，运作中出现重复的事权关系，不仅产生权力的控制问题，也导致行政效率低下。因此，1931年3月，中政会通过了蒋介石等人的提议，撤销了民食委员会。[46]全国粮食管理机构的设置遂搁置下来。

关于如何实施粮食管理，国民政府内部及社会各界意见分歧较大。南京粮管所主任吕家伟撰文指出，“夫立国之本，生存之义，与经济之权，从时代事实理论……国家管理粮食，实势所必需”，并且认为“专设机关，以司管理之责，则又为事实与理论所必需”[47]。有名为东林者，亦赞同设立统一的粮食管理机关，“中央政府自应设立一统筹全局之机关，以监督与调剂一切”，各省粮食管理机关应一律撤销，“以一事权而省靡费”，将粮食管理收归国营，“政府与人民对此关系国家存亡之粮食分配，应有正之确（正确之）认识与相当之法令，此实为不可移易之论”[48]，因为“平时与战时之粮食管理，殊有密切之联系”，如果“管理粮食，平素无施行之基础，则一遇战时，纵有严格之法令，亦不足以收宏效”[49]，此一观点亦为的论。即就当时某些学者观点来看，“全国粮食，由最高权力机关之政府，审察各地实际状况，而为之全盘计划，以谋粮食之均足”[50]。1931年4月21日，对于安徽省民政、财政两厅此前设立粮食管理局的提议，行政院在复函中明确指出：“粮食分配关系全国，自应由中央通盘筹划，酌盈剂虚，断不能省自为政……所请设立粮食管理局之处，断难准行。仰即遵照，将议决案撤销。”[51]立法院认为，“管理粮食之目的，应在调正粮食之产销，以谋民食之均足。以言根本计划，实与清查户口、整理耕地有关；以言方法之必要，亦须先注意于交通与财力之状况，移盈益亏，全赖交通……皆为管理粮食之先决问题”，而“多设机关，位置冗员，多分场所，供人垄断，非徒无益，且增其害”[52]。1932年10月，陈果夫、熊式辉先后提出调节民食办法，就陈所提十项办法而言，包括在收成较好县份设置或恢复积谷，并以积谷为主要工作；国民政府选择粮食汇集之处设立调节粮食的总储备仓库；向美国续借大宗粮食；银行开展粮食抵押业务；禁止粮食浪费，奖励粮食储蓄；应用关税政策，防止外粮倾销；禁止粮食私运出口等等。对陈所提方案，中央政治会议、实业部颇表赞同。12月21日，内政部邀请实业部、财政部等进行会商，建议设立民食委员会，专负民食设计及管理之责。[53]可以说，无论政府部门还是社会各界，对于是否设立及由谁设立全国粮食管理机构的意见殊不统一。

12月10日至15日，行政院召开第二次全国内政会议。在此次会议上，与会代表所提议案达492件之多，关于粮食问题的提案仅有六件，可见，无论是从会议主题还是有关粮食问题的方案看，粮食问题并非此次会议关注的重点，不过各项提案涉及粮食平价、各省粮食互相流通、调剂粮食及移民、推广仓储制度等，内政部认为“均应分别采择施行，以维民食”[54]。会议指定民政组统筹办理关于粮食提案，主要是“厘定全国粮食状况”[55]。民众对此次会议颇多关注，并希望“一切议案应求其能实行”,“一切决议应注重具体办法”，避免“会而不议，议而不决，决而不行”[56]。会后，各省分别对本省粮食管理机关、粮食供求现状、粮食价格、粮食运输、粮食存储等作了初步调查，并上报内政部。此次调查是南京国民政府成立后首次开展的较大范围的粮食调查，有其积极意义。但调查内容极为简单，有些省份填写的资料也较为简略，如绥远省民政厅的报告就十分简略，关于“粮食营业”，该厅的答复是“查本省关于粮食营业并未着实登记调查，至于粮商囤积、酿酒、碾白等事，虽经督饬限制取缔，然并无若何具体办法。所示报告各款，暂付阙如”[57]。由此可见，此时的国民政府还未认识到粮食问题的重要性及对全国粮食进行综合管理的必要性，国民政府的粮食管理之路道阻且长，全国的粮食管理仍处于各自为政阶段。

1933年2月初，鉴于粮食形势的严峻性，为改进民食行政，内政部呈文行政院，提出在实业部之下设立中央粮食管理署，以便开展粮食调剂、粮食市场指导监督、粮食价格评定、粮食运输、粮食储备、粮食来源扩充、粮食饥荒救济、粮食调查与登记等事项，并将拟具的《粮食管理政策草案》一同呈览。[58]2月15日，行政院训令实业部，并说明正在拟定粮食管理法等相关草案。4月，国民政府责令财政部、交通部、铁道部、内政部、实业部会同拟定粮食管理法草案，拟成立中央粮食管理局。《粮食管理法草案》议定了实施程序，对粮食运输、价格、消费、制造、储备、调查及登记等内容都做了相应的规定。草案呈请国民政府设立粮食管理署，隶属于实业部，并附设粮食设计专门委员会，由各关系部门派员参加。同时，要求在粮食产销地区划分粮食管理区，但“在粮食管理区未划定以前，各省市得设立粮食管理委员会”[59]。草案完成后，提交立法院进行审议。

立法院对《粮食管理法草案》的审议保持非常审慎的态度，在将该草案交付法制委员会、经济委员会共同审查的同时，先后另外加派多名专家参与，并一度特意加派立法委员马寅初“加入审查”[60]。18日，草案审查完竣，提交行政院、立法院审议。[61]立法院在第三届第18次会议审议时，认为“其中有事属可行者，有宜从缓举办者”，可行条款包括第8、9、12—15、18—21、25、27条中涉及粮食贸易、运输、提倡节食、禁止酿酒、限制运费、改进运输方法、设立义仓、举办粮食调查统计等，“此事皆属可行且有急切推行之必要者”；县、乡、镇设立仓库的，如条件暂不具备的，可以缓办；而设立中央粮食管理局、粮食划区管理、划分中央与地方粮食市场、政府制定粮食价格等，“此皆本案重要之点，事属创举，繁重难行。按之国内目前情形，似非所宜”。也就是说，立法院认为设立全国性粮食管理机构的条件并不成熟，从社会各界态度来看，在立法院审议期间，多家媒体均发文表示关注，颇希望该法案能够通过审议。[62]但是，立法院最终裁定“所拟《粮食管理法》此时尚无制定之必要”[63]。《粮食管理法》审议未获通过，内政、实业两部仍不甘心，5月25日，内、实两部及全国经济委员会再次对粮食管理法草案进行修改完善，将原先拟定的成立中央粮食管理署的条文完全移除，又删减了部分条款，此次修改可以说是定案。[64]

修改后的《全国粮食管理法》共计25条，分为总则、管理组织、粮食贸易、粮食运输、粮食价格、粮食储备、粮食调查及登记、附则8章。其中第2章第3条规定，粮食管理由行政院组织粮食管理委员会主持办理，行政院根据全国各地粮食产销情形划区管理。对于各省粮食管理权限，《粮食管理法》规定：各省市县政府及其他机关对粮食的管理，非经粮食管理机关许可，不可擅设查验机关。[65]但是，《粮食管理法》实施效果并不明显，许多省市反在当年秋收后便出现了麦产滞销问题。未几，粮食管理委员会撤销，粮食统制权交予中央国民经济委员会。[66]

根据《粮食管理法》第8章第24条“本法施行细则另定之”的规定，国民经济计划委员会专门委员研究会粮食管理组先后于1936年7月25日、9月12日召开会议，研究制定粮食管理法原则。[67]1937年2月，《粮食管理法原则草案》公布。[68]

《粮食管理法》是南京国民政府制定的第一部对粮食进行系统管理的行政法规，但其过于简单，仅有200字左右，即使作为粮食管理大纲仍嫌简单。这一情况反映了国民政府对粮食管理略有头绪而尚未能窥其门径，也未能意识到粮食问题的复杂性。对于“近代之一新事业”[69]，作为执政未久的国民政府来说，并未做好充分应对“新事业”挑战的准备。战前粮食管理法规及经验的极大缺失，也为战时粮食管理挖了一个巨大的深坑，而填平这个深坑却花费了国民政府极大的精力。

面对20世纪30年代中国农村经济状况残破、农业资金面临极大困难的局面，加上“赣鄂则‘匪患’连绵，陕甘则赤地千里。沟壑展转，惨不忍言。以此抗日，则实力不济。以此‘剿匪’，则滋蔓难图”[70]，一些对此深有体认的学者、官员提出“救济农村”“复兴农村”的口号。1933年4月11日，在行政院第96次会议上，汪精卫提议组织委员会，以救济农村，筹议救济办法，会议决议由内政、实业两部会同行政院秘书处、政务处组设新的机构，主要从事农业金融、农业技术、粮食调剂、水利建设等工作。在第97次会议上，新设机构拟定名为农村复兴委员会。[71]14日，以上各部、处审查组织救济农村委员会办法，之后经过多次商讨，28日正式成立，新设组织定名为农村复兴委员会。根据农复会章程，“行政院正副院长，暨有关系之各部部长，（内政，财政，实业，交通，铁道）为当然委员，院长兼任委员长”，各领域专家学者亦复不少，阵容堪称豪华，一时无两。农复会分为农村、金融、农业、技术、粮食、调剂、水利七组，并设立若干专门委员会。之后，各省亦相继成立分会。[72]

农复会成立时，时人对之寄望颇高，谓其“集国内各方专门人材，与全国经济力量，从事农村复兴之研究与实行，成效当必有可观者”[73]。然而，农复会下属各机构的业务“一为调查与研究，以其结果或建议于行政院，或备行政院之查考咨询，或刊布以供众览”,“二为联络与促进，即调查全国各公私机关之工作，为之联络，并设法予以促进及鼓励”[74]，农复会渐成为行政院的咨询机构，这确乎应验了时人的一种担忧：“历来政府为国家要政，亦曾屡次召集会议以讨论，设立机关以执行矣。观其会议之纪录，非不完善也。观其机关之房屋，非不堂皇也。而会议之效果乃仅存于记录，机关之设施亦仅在于房屋，实际上固无若何成绩可言。是以会议迭开，机关林立，而国政之停顿与废弛也如故。”[75]因此，在农复会1936年被裁撤时，有人刊文开篇即感叹：“善乎！行政院之裁撤农村复兴委员会也。”[76]农复会裁撤后，建立全国性的农贷机构以统筹、调剂农村金融成为必然，这为后来成立农本局提供了经验。

如果说安徽省政府设立粮食管理机构是为了增加本省财政收入，那江西省粮食管理机构的设立则完全是出于军事目的。为了“厉行封锁，制‘匪’死命”,“顾念赣民久处于水深火热之中”，并解决国民党“剿匪”部队的军粮问题，江西省政府承国民政府军事委员会委员长南昌行营之命，于1933年7月22日设立国民政府军事委员会委员长南昌行营江西粮食管理局，该局直隶于南昌行营，由江西省府委员、经济委员会主任委员萧纯锦任局长。[77]

该局“纲目分为六项”：封锁、调查、收买、储押、运销、积谷，其中“封锁”位于首位，即为“‘剿匪’军事”服务为其第一要务。该局下设办公室及第一、第二两科，办公室掌理文书起草、编审等工作，视察员12人，负责考察相关各县粮食统制、调剂盈虚等；第一科负责粮食调查、统计及督察、奖惩，第二科负责粮食籴粜、屯储、分配、调节、运销。[78]

从表1-1可以看出，作为一省粮食管理机关，江西粮食管理局总计50人，规模并不算小，上至局长、下到工役“五脏俱全”，这也反映出南昌行营对管理江西粮食问题非常重视，其之所以如此重视，只不过妄图通过严格管理赣省尤其是苏区粮食，来达到封锁苏区的目的，进而扑灭中国苏维埃运动。

江西省粮食管理局根据南昌行营制定的《国民政府军事委员会委员长南昌行营江西省粮食统制暂行办法》，先后制定、颁布《江西粮食管理局组织规程》《江西粮食管理局发给粮食运输证规则》，除对该局组织详细规定外，并实行粮食凭证运输办法，管理措施较为严格。[79]该局设立后，即派员分区视察，督察各县政府封锁苏区，并在各县收购、抢掠、焚烧米谷，以图断绝中华苏维埃共和国的粮食来源。[80]

10月20日，蒋介石召集浙、赣、皖、湘、鄂、豫、粤、沪八省市代表及国防设计委员会、四省农民银行代表，在南昌召开粮食管理会议，以讨论粮食救济、流动农村金融、“沟通产销，及恢复各级库储”为名，实际上是进一步加紧封锁苏区经济。[81]在此次粮食会议上，蒋同时指出，粮食问题关系民食国防，应有统筹控制之方，但各省现状却是盈虚难以调剂，价格无法调节，加之近年来“灾象迭见，而洋米倾销……种种矛盾，莫甚于此”，更有甚者，“农村破产，国本垂危”，而究其原因，系“国家对于粮食行政，向无耑管机关之所致”，因此造成“既缺全盘统计，复鲜调查统计，仅有被动之应付，迄无主动之设施，一任省县各自为政，支离涣散，险象环生”。于是，蒋于11月19日致电全国经济委员会，建议在经委会内设立粮食统制委员会，以从事粮食管理。[82]全国经委会同意蒋此项提议，并且在蒋的大力推动下，这一提议很快付诸实施，其中江西省粮食管理局发挥了重要作用。

12月初，江西粮食管理局制定粮食统制计划，拟分三期实施。15日，公布《南昌行营江西粮食管理局规定各县搬移米谷实施办法》; 21日，公布《江西粮食管理局仓库保管暂行办法》; 29日，公布《江西粮食管理局粮商登记细则》。1934年年初，江西粮食管理局颁布《南昌行营江西粮食管理局屯米永丰接济藤田特别区平粜办法》,[83]这一系列粮食管制办法的实行，确实给苏区政权带来了极大威胁。尽管苏区政府采取了诸多积极措施保护粮食，如中央苏区政府工作人员为节省粮食，从1932年3月14日起警卫连士兵每日吃两餐饭，从16日起，其他工作人员也同样吃两顿饭，减少办公经费四分之一，以帮助红军；增加杂粮种植面积；组织秋收队帮助农民割禾。[84]此外，动员人民群众“在敌人后方截获敌人的粮食外”，还进行搬运粮食的战斗动员，甚至连小脚妇女也动员起来，“把所有的粮食搬到指定的中心区，妥当的保存”。但面对1932、1933年苏区因灾荒导致粮食歉收的状况以及强敌环伺、处心积虑发动的第五次“围剿”，苏区损失数量不菲的粮食，如1934年6月初，福建宁化县仓库报告，至14日，全县共损失谷子1700余担，或“被团匪烧去”，或“被匪抢去”，中央苏区统辖区域亦大大缩小。[85]

1934年7月，经过近一年的“围剿”，蒋介石自认为取得了很大的战绩，胜利在握。23日，蒋对江西省一年来的粮食管理作了一个总结，谓已取得相当成绩，可以告一段落。26日，蒋介石训令撤销江西粮食管理局，粮食封锁事务由南昌行营第二厅第五课接办，收购米谷、代办军粮事项责成四省农民银行与江西分行负责办理。[86]8月24日，南昌行营颁布《江西省粮食统制办法》，意在从根本上“断绝‘匪区’粮食之供给，并平准粮价，调节民食”。该办法共计10章34条，对管理机关、运输、买卖、屯储等均有规定，尤其对于屯储规定甚详。[87]

江西省粮食管理局可以说是国民政府战前为了军事目的而专门设立的省级粮食管理机构，军事色彩颇为明显，军事活动结束后，粮食管理机构亦相继裁撤。但就全国来说，仍旧缺乏中央政府层面的粮食管理机构，自国民政府建立以来时隐时现的粮食问题仍未解决。

在蒋介石1933年10月召集的八省市粮食会议上，南昌行营对于地方粮食管理曾有决议，在全国经济委员会内设立粮食统制委员会，并请各省市人员参加。南昌会议“在原则上虽有所决定”，但并“未得切实办法”。不过，上海市会议代表拟订的粮食产销运输具体办法呈送蒋介石审阅后，蒋随即责令上海市代表顾馨一着手组织粮食产销机关。[88]各省原有粮食机关，仍旧办理，如未设置粮食管理机构的，“应有相当组织”,“总以有完全负责，管理粮食事项之机关为主”[89]。

12月初，为了“继续南昌会议未竟之功”[90]，上海市豆米行业同业公会主席顾馨一，上海市政府代表吴恒如、周鸣冈依据南昌行营粮食会议旨意，呈文国民政府军事委员会委员长蒋介石，申请筹组粮食运销机关。6日，浙江省政府、浙江全省商业联合会、上海豆米业公会、上海市政府、上海杂粮公会、江苏全省商业联合会、江西省政府及湖北、安徽、河北、湖南的代表26人，在上海南市萃秀堂召开了中国粮食运销局筹备会，“对于筹组粮食运销机关，及认股事宜，互相交换意见”[91]。7日，仍在萃秀堂召开正式会议，通过了该局的章程草案，组织设立筹备处，推定顾馨一为主任，并开始办公。根据《粮食运销局暂行组织章程》，运销局系“财政部承行政院之命设置，”办理全国粮食运销事宜，其下设购销科，职掌粮食采购与销售、粮价平准与调节、粮食买卖委托、粮食抵押借款及买卖粮食款项的审核；仓储科掌理仓库建筑、粮食屯储之监核与消防、寄存粮食之保管、管理仓库员工、仓储粮食之核算、地方仓储之考核；运输科掌管粮食运输之管理与调度、联络与接洽、技术与设备、费用核算及检查监督；调查科负责统计粮食产销数量、调查粮食市场情况、调查国内粮食供需状况、审核国外进口粮食、研究粮食运销、审核粮食质量及管理粮商。[92]中国粮食运销局“以救济农村，调节粮价，便利运销为宗旨”，主要从事“设置堆栈，运销粮食”业务。21日，蒋介石就此事作了回复，肯定了粮食运销机关的必要性。[93]上海市市长吴铁城对成立粮食运销机关极表欢迎，称其“实为本市荣幸之事”[94]。著名政治学者钱端升对设立粮食运销机构亦颇为期望，称“这是仁政，我们深盼能早日见诸事实”[95]。1934年1月9日，行政院第142次会议上，与会人员咸认为设立粮食运销局“事关救济农村，调节粮价，洵属当务之急，且案经南昌行营核准备案”，决议筹备粮食运销局，先由各商筹股，由财政部主办，并召集实业、内政、交通、铁道各部及农村复兴委员会商讨计划。[96]

在筹集商股时，“各省财政均感支绌”，即使蒋介石令湘、鄂、苏、浙、皖、冀、粤各省府“迅予筹垫”[97]，但仍“筹款困难”，截至5月初，距上海筹备处成立已达半年有余，而仅有赣、鄂、皖、沪等省市筹得35万元，与商款目标100万元相去甚远，“以致粮食运销局成焉（为）无形停顿状态”,“殊觉遗憾”[98]。顾馨一遂于5月间赴赣请示蒋，蒋决定改为官办，“纯粹由政府经营”，资本则扩增为400万元，其中100万元为建筑仓库之用，其余300万元为购粮资本。同时扩大组织，在各地遍设粮食运销局分处，并交由财政部负责全部业务。[99]7月，身兼农复会专门委员的顾馨一呈文农复会委员长汪精卫，建议设立粮食运销局，“以维民食，而调剂米价”，并附呈《粮食运销局营业计划大纲草案》。17日，行政院第169次会议讨论此一提案，决议交由内政、财政、实业三部及农复会审查。审查结束后，21日复提交行政院会议，行政院会议决定“由政府设立粮食运销局，由财政部主办，并召集实业，内政，交通，铁道各部暨农村复兴委员会会商计划”[100]。也就是说，试图组织商办运销局的设想未能达成后，在政府支持下，运销局开始转向官办。

财政部部长孔祥熙对于运销局非常重视，加之浙江、江苏、上海等地旱灾严重，察哈尔、绥远水灾亦重，粮食调剂任务紧急，密派人员分赴产米各地切实调查产量、价格，并先行委托中央银行办理购买、存储事宜。财政部“对于内部组织，即开始筹划”，商请上海银行界与粮食业负责人从中协助。[101]根据财政部规划，该局除设立一名局长“掌理一切局务”外，还另设专门委员会，研究米粮运销问题；设立参议会，由财政部、内政部、实业部、交通部、铁道部及全国经济委员会、农村复兴委员会等派员参加。[102]然而，在财政部筹办期间，虽然社会各界、新闻媒介一再追踪、催促，但进度仍亦较慢，甚至在9月有传闻该局“将缓办”或撤销。[103]9月18日，蒋介石致电汪精卫，谓本年大旱为灾，“各地正苦谷贵伤民”，请其尽快成立粮食运销局，以调节盈亏而维民食。[104]之后，行政院以粮食问题重要，且丰歉不一、盈虚调剂事所必需，遂责令财政部重新筹办。财政部旋即承行政院命令，成立粮食运销局，派委员分赴各产粮地区调查产量、价格，并委托中央银行办理存储事宜。同时召集会议拟具《粮食运销局暂行组织章程草案》。[105]10月24日，财政部会同实业、内政、交通、铁道各部及农复会召开筹备会，会议则由孔祥熙主持，并函请中央银行派员参加，讨论筹备事宜，决定粮食运销局仍设于上海，不日将成立。[106]11月24日，财政部将《粮食运销局暂行组织章程草案》提交行政院，行政院第187次会议通过该章程。[107]12月8日，财政部公布了在上海筹备处所订章程基础上修改而成的《粮食运销局暂行组织章程》。

根据《粮食运销局暂行组织章程》，粮食运销局设局长一人，综理局务，设置购销、仓储、运输、调查四科，各科科长各一人掌理各科事务，秘书一至二人负责文书、出纳、会计、庶务及一切不属于其他各科的事项。购销科：粮食采购及销售、粮食价格之平准及调节、买卖粮食之委托、粮食抵押借款、买卖粮食款项之审核；仓储科：仓库之建筑及其工程设计、屯储粮食之监核及消防、粮食寄存、代藏及堆押品之保管、仓库员之监督与管理、仓储粮食之核算、地方仓储事务之考核；运输科：粮食运输之管理及调度，粮食运输之联络及接洽、粮食运输之技术及设备、运输费用之核算，粮食运输之检查与监督；调查科：粮食产销数量之统计、粮食市场商情之调查、国内粮食供需状况之调查、国外粮食进口之审核、粮食运输之研究、粮食质量之审核、经营粮食行商之征信及登记事项。[108]行政院对于运销局局长人选格外慎重，几经考虑，迟至1936年12月始由财政部派郑宝照担任，汤国桢为副局长。[109]

1934年4月，国民党中央执行委员会政治会议委员刘峙、朱家骅、陈立夫、周启刚在会上提出议案《拟统制全国粮食办法纲要，以促农村复兴而资安内攘外案》。在提案中，四人对“民食之如何均足，粮食之经济压迫如何减除，粮食之价格如何调和，粮食之生产额如何充裕，粮食之品质如何改进……诸大端”均有所涉及，并提出欲解决以上问题，“均非有全国通筹中枢，协谋整个支配措施细大不捐泛应由当之宏猷巨规不为功”，意在主张设立全国性粮食统制机关——全国粮食统制委员会，并草拟《统制全国粮食办法纲要》，对全国粮食统制委员会的组织、任务、系统等提出了详细规划。该纲要先后提交全国经济委员会、孔祥熙等进行审查。经委会认为，粮食生产、分配、消费等毫无疑问应由国家统制，统制粮食亦为必要之举，但“平时似可从缓”，且其所订办法应加以补充。经委会审查意见认为，首先办理调查统计工作，对粮食生产、分配、消费等实行统制。同时成立粮食统制设计委员会，隶属行政院，专门管理粮食统制事务。受此提案影响，8月，经委会有实行粮食统制之计划。[110]然而，粮食统制仍停留在纸面。12月下旬，实业部等再次讨论该提案，并致函行政院秘书处，认为可以先筹设粮食设计委员会，由设计委员会负责筹议。因此，这一提案遂成具文。

1935年3月，财政部又以“经济人才尚未集中”为由，“暂不开办”粮食运销局，并委托中央银行筹备。中央银行接手筹备事宜后，推进亦较缓慢。9月，又有传言缓办，而另订办法。但所谓“办法”仍杳无音信。[111]

11月，国民党五全大会决议设立中央国民经济计划委员会，开展国民经济建设运动。国民经济会下设国际贸易国营组、金融统制组、粮食管理组、土地组等19组，委员达322人，委员兼专员71人，专员173人，共计566人，其中粮食管理组14人。[112]从1936年6月下旬至11月中旬，国民经济计划会专门委员会粮食管理组先后召开多次会议，决议中央及地方粮食管理机关组织原则，起草粮食管理法原则，研究粮食统制问题、粮食运销管理及统制办法、粮食消费管理及统制办法等事项。[113]不过，全国粮食管理机构仍未设立，直到农本局成立，粮食管理才渐有眉目。