治理视阈下地方政府培育社会组织的问题与对策
【摘要】 培育社会组织是政府职能转变的需要，是满足公众诉求与公共服务的需要，也是地方政府竞争的需要。中央强调对社会组织培育扶持的十年间，各地方政府在培育的过程中凸显了诸如行政化培育出的社会组织名不副实、政府向社会组织购买服务中竞争性不足且难以规避社会组织投机行为、社会组织培育的专业型平台发展不完善等一系列问题。针对以上问题，结合各省市地方政府的实际情况提出以下对策：理顺政社关系，由行政化培育向社会化培育转变；规范政府向社会组织购买服务，规避社会组织投机行为；发展完善社会组织培育的专业性平台，科学评估培育效果，提高培育效率。
【关键词】 治理地方政府 培育 社会组织
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作为引领中国改革全面深化的纲领性文件，开启了推进国家治理体系与治理能力现代化的历史新时期，也掀开了地方政府加快完善地方治理体系、谋求地方治理能力现代化的新篇章。在《决定》绘出的全面深化改革蓝图中，无论是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，还是切实转变政府职能，深化行政体制改革，以及创新社会治理，加快形成科学有效的社会治理体制，或者是推进协商民主广泛多层制度化发展，社会组织都是加快完善现代市场体系、承接政府转移职能、参与社会治理的重要主体，需要在改革中得到培育、生长。从2004年9月出台的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》到2006年10月做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再到2012年1月《“十二五”经济社会发展规划纲要》中都强调要对社会组织培育扶持，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。各级地方政府多年来在培育社会组织的工作方面进行了大量的实践探索，也遇到了必然的现实阻碍。当前在治理视阈下，明确地方政府培育社会组织的逻辑，发掘培育中遇到的实际问题，探究解决对策，无疑对正在积极实践中的地方政府治理能力现代化有着重要的理论现实意义。
一、治理视阈下地方政府培育社会组织的逻辑
“治理是20世纪晚期时代精神中关于政府的主流观点”。
治理理论认为，公共治理的主体是多元的，社会组织是政府和市场之外的重要治理主体，善治是治理理论的追求目标，善治就是一种良性的治理结构，它需要不同治理主体的合理分工合作努力，不同主体能够形成一种良性的伙伴关系。当代中国的地方治理存在制度环境、文化习俗、公民社会发育不完善等种种困境，无疑要以地方政府为主导发展培育社会组织即培育治理主体。
培育社会组织是政府职能转变的需要。治理视阈下，要求政府以外的社会组织承担一部分由政府转移出来的职能，弥补政府失灵与市场失灵，以第三部门的特殊优势承担行业协作、社会管理的相关职能，必要时对政府的行为进行监督、规范，防止政府自身道德价值观念与社会公民的价值观念产生偏差。某种意义上说，社会组织是承接政府职能转移的重要载体，社会组织的发达程度决定了政府职能转型的成功与否。就我国而言，社会组织的发展还处于起步阶段，社会组织有效参与到地方公共管理中还需要较长时间的发展，因此，推动政府职能转型就必须培育社会组织，同时地方政府有责任积极引导社会组织进入有效公共管理、公共服务的层面。
培育社会组织是满足公众诉求与公共服务的需要。市场经济时代，一方面社会阶层结构日益多元化，社会转型、企业转制和政府职能转变等促使社会人口结构发生了深刻的变化，“单位中国”趋于瓦解，“单位人”更多变成“社会人”；收入差距、年龄差异、性别差异、文化阅历、健康状况等导致多层次利益诉求。另一方面，人民群众的文化水平普遍提高，伴随而来的是人民群众需求的增多。多层次与不断提高的公共服务需求，使各级政府主管部门作为公共服务的唯一提供主体应接不暇，远不能够充分满足、有效回应。公共产品供应不足、利益诉求得不到回应所产生的社会矛盾越来越多。随着公众自我管理及参与社会意识的增强，加之网络时代信息沟通的增强，少部分人开始自发形成草根社会组织，或参与到已有的社会组织中，但更多的人无法找到妥当的诉求渠道与合适的参与平台。地方政府有责任培育相应的社会组织，对公民多层次利益诉求、多种服务需求采取有效回应。
培育社会组织是地方政府竞争的需要。在市场化和中央政府放权的基础上，地方政府已经日益成为具有一定“自主性”和利益结构的主体，地方政府之间必然存在着竞争关系。这种竞争关系不仅存在于地方政府间的经济建设，也存在于地方政府间的社会建设、政治建设和文化建设。地方政府培育社会组织属于社会建设和政治建设，间接有利于经济建设。国内学者陈振明将新公共管理运动塑造的政府概括为“竞争性政府”（competitive government）。所谓的“竞争性政府”，是指一个在管理方式上利用市场竞争机制和现代管理技术来完善政府功能、增强政府灵活性、提高政府绩效和效率的政府。当代中国，地方政府间的竞争不仅有利于完善政府功能，提高政府绩效，更有利于地方政府在资源配置中获取优势资源，抢占先机。
二、地方政府培育社会组织过程中的问题解析
中央强调对社会组织培育扶持的十年间，各级地方政府也相继出台了一些地方性政策法规，各地按照“发展是前提，建设是核心，培育发展是基本手段，发挥社会组织的积极作用是根本目的”的要求，加大了对社会组织培育扶持的力度，但在培育过程中也凸显了一系列问题，解构分析这些问题，才能更好地在工作中消除掣肘，真正为地方政府治理能力现代化提供原动力。
（一）行政化培育出的社会组织名不副实
当前很多地方政府已经把社会组织的数量看作政绩的一个考核指标，所谓行政化培育就是指各级政府通过从自身内部分化或者完全依靠行政手段培育出社会组织的方式。脱胎于政府机构、分化出来的社会组织，本质上就是政府的附属物，无论从人员组成还是机构运作几乎与政府的步调完全一致，偏偏在联系本组织末梢成员上不具备根本的凝聚力，起不到社会组织的作用；而完全依靠行政手段培育出的社会组织，往往会在社会组织的数量上满足政府部门一时的政策导向，而社会组织内部的自治能力常常没有建构起来，独立性、自主性差，即在组织的质量上很难保证。
这种行政化培育出的名不副实的社会组织存在种种弊端。首先，行政化培育的社会组织与政府有千丝万缕的联系，常常把处理好与政府的关系作为第一要务，对于自身建设无暇顾及，导致组织后劲严重不足，常常夭折。其次，行政化培育的社会组织难以取得公众的信任，从而降低了社会组织的吸引力和民间合法性，不利于调动社会成员的志愿精神和公益精神，社会组织的社会资源号召力明显不足；再有就是行政化培育的社会组织自主治理的能力很低，政府行政长官的意志常常间接影响到组织内部事务，组织成员的积极性与创造力难以发挥，社会组织的工作职能也常常遭到扭曲。
（二）政府向社会组织购买服务中竞争性不足且难以规避社会组织投机行为
当前，政府购买服务作为政府转变职能、提高服务效率的重要手段，已经在客观上对于培育社会组织起到了资金保证、项目保证、服务对象确定的三方面支持。社会组织在承接购买项目的过程中，组织自身得到了发展。但由于我们国家政府向社会组织购买服务的工作才刚刚开始，购买的程序、服务结果评估都没有十分明确的规定，尽管党的十八大以来国务院办公厅以及地方各级政府相继出台了一些购买意见指南，但真正能够与实际工作衔接紧密的可操作性规章制度仍有待进一步研讨。对于政府购买服务中向谁购买、怎样购买的核心问题进行考察，我们发现政府向社会组织购买服务实际工作的开展很大程度上受到社会组织数量及社会组织身份的影响。即使是开展政府购买服务工作较早、制度化内容较丰富的上海市，在公开招标中最终能获得项目的也大多为非独立的社会组织，购买行为的“内部化”特征十分明显。比如2011年在上海市嘉定区政府购买中，中标的19家单位中，除去2家企业、5家事业单位外，有11家都是政府自创或体制内转型组织，10家的重大决策是政府主管部门制定或组织制定的，承接项目最久、获得购买资金最大的和谐家庭服务中心则是专门为承接区残联的服务项目由区妇联牵头于2009年成立的。竞争性购买服务已开展较好的地方，由于购买经验不足，兼顾培育社会组织的目标还有待建立，购买过程中很难规避社会组织的投机行为。在购买过程中一些不具备资质的社会组织为了谋求政府项目的资金支持，不惜巧做文章，尽可能在申报过程中从形式上满足政府项目的需要，现实过程中，这样的购买项目常常也会让社会组织放弃自身擅长的服务项目而舍本逐末，当购买项目的服务期限结束后，社会组织自身擅长的服务内容已失去核心竞争力。即便是社会组织在购买项目履职期间能够胜任，但由于服务结果评估的模糊性，且是否接续购买服务、是否向同一家社会组织购买服务等重要决策内容很难有一个客观公正、有利于社会组织的判断。因而社会组织往往是有项目兴无项目亡，组织服务类别以政府购买项目为指南，频繁更替，专业发展欠缺，无疾而终。
（三）社会组织培育的专业型平台发展不完善
2001年国内第一家专门进行社会组织能力建设的机构“恩玖信息咨询中心”成立，对草根组织的培育和发展产生了广泛的影响；2009年10月全国首家由政府和基金会联合筹办的南京爱德社会组织培育中心成立；2010年3月，深圳市民间组织管理局启动“社会组织孵化实验基地”；2010年7月，全国首家政府、社会组织、企业合作互动，以培育社会组织为目标的“上海市社会创新孵化园”成立。不论是南京的社会组织培育中心，还是深圳的社会组织孵化基地、上海的创新孵化园还是北京的枢纽型社会组织，我们都可以看作是社会组织培育的平台。社会组织培育平台的作用主要是给予社会组织以资金、技术、人才、培训等软件和硬件的支持，一方面培育处在发展初期的社会组织，尤其是公益慈善类社会组织；另一方面，给予社会组织的中后期可持续发展能力的支持，往往是社会组织软件方面的支持。
组织生命周期理论认为，组织的成长和发展是一个具有若干阶段的持续性的过程。组织理论家强调资源对于组织发展具有关键性作用，资源包括物资、信息、能量和人员等诸多方面。组织发展对于资源具有依赖性。L.David Brown所提出的“支持型组织”理论，明确指出支持型组织主要为其他各类社会组织提供广泛的支持性活动，并且认为支持型组织以其解决稀缺资源和有限能力等问题的专业性成为许多社会组织寻求发展的平台。这类“支持型组织”也称为社会组织孵化器即“Non-Profit Incubator”。从内涵上看，实质上就是围绕社会组织的发展需求而建立的载体和服务网络平台。
培育社会组织的过程中不仅需要从无到有的培育，更需要从弱到强的培育。一个组织从出壳、成长到成熟，需要一个较长的过程。在我国目前的情况下，由于公民社会发育尚不成熟，更由于历史和体制的原因，许多社会组织，特别是那些初创的草根型社会组织由于缺乏经费、场地，及对政策的把握等方面的支持和扶助而面临诸多困境。大量的社会组织因为缺乏其发展所必需的资源而无法继续生存下去。处于不同生命周期的社会组织对其培育扶持的侧重点和内容都应有所不同，而我国目前各级政府建立的社会组织培育基地，行政化色彩浓厚，社会组织培育的专业型平台欠缺。很多地方的基地仅仅以培育的社会组织数量作为工作目标，培育出的社会组织综合发展能力欠缺，根本无法承担社会所赋予的职能，可持续发展更是无从谈起，离社会组织培育的最初愿景越来越远，同时缺乏科学的评估模式和评估方法来检验社会组织的培育效果。
三、地方政府培育社会组织问题的对策探讨
针对以上问题，结合各省市地方政府的实际情况提出以下对策：
（一）理顺政社关系，由行政化培育向社会化培育转变
治理能力现代化的前提要求各级地方政府将社会事务、部分职能转移或委托给具有相应能力的社会组织承担，构建政府与社会组织的新型合作伙伴关系。这其中理顺政府与社会组织利益、权责关系是实现政府职能转移、构建和社会组织良性互动的前提。
相互增权的理念认为国家与社会双方会主动寻求建立伙伴关系以治理公共事务，最终达到强国家强社会的发展模式。社会组织和国家的共同成长过程中会形成一种共生态：政府借助社会组织进行管理，而社会组织借助政府的权威和经济力量来发展自身，最终形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新局面。而这种新局面的前提是政府与社会组织保持各自的独立性，为此在培育社会组织的过程中，各级地方政府首先要考虑到社会组织自身独立性的建立，对于“二政府”“影子政府”现象一定要从源头上杜绝。
党的十八大提出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，这为培育社会组织的目标和实现这一目标的原则、途径提供了重要指导。社会组织的本质是社会各利益群体表达意愿、合作共事、实现愿景的组织。社会组织应该发端于公民社会，服务于政府与公民社会之间的关系互动。社会组织具有动员社会资源功能、社会服务功能、社会协调功能、民主咨政功能、维护社会稳定功能及环境保护功能。在各级政府主导的培育社会组织工作中应该逐步实现由行政化培育向社会化培育的转变。地方政府出台扶持政策，有意识地搭建公民参政议政、自主管理的平台，把培育重点放在培育公民社会大环境上。同时对于培育社会组织的示范类项目要积极公布信息，让广大基层百姓及时获悉。
（二）规范政府向社会组织购买服务，规避社会组织投机行为
政府向社会组织购买服务重在营造竞争氛围，通过社会组织等服务主体的竞争打破先前的政府垄断，进而提升社会参与和公共治理水平。而政府购买服务作为权力和利益竞合的平台，涉及不同利益主体博弈，内部购买、变相购买、虚假购买等现实问题也不容忽视。尤其当前社会组织等服务主体的官民二重性强、自身独立性弱，易造成“左右互搏”“提线木偶”、徇私舞弊、监管失真等棘手问题。因此，规范政府向社会组织购买服务，建立健全有针对性的招投标制度，增强购买服务的公正性，增强社会组织的独立性，增强购买过程的公开性，增强项目实施的透明性，显得尤为迫切。当前，政府购买服务原则上须通过公开招标方式进行。对只能从有限范围的服务主体购买，或因技术复杂、性质特殊而不能确定具体服务要求、不能事先计算出价格总额的社会服务项目，经同级财政部门批准，可采用邀请招标、竞争性谈判方式购买。对只能从唯一服务提供主体购买的，向社会公示并经同级财政部门批准后，可采取单一来源采购方式组织采购。
对于政府购买服务过程中社会组织的短期投机行为，在招标说明中要有规避性内容，对于社会组织的资质、服务内容要有明确规定，同时对于服务项目的服务结果要有第三方评估机构的评估，对于社会组织在购买服务过程中的变化要有及时监控，同时甄别组织投机行为与个人投机行为。
（三）发展完善社会组织培育的专业性平台，科学评估培育效果，提高培育效率
在各级政府建立社会组织培育基地的同时，提倡完善由社会组织项目负责的专业性平台。对于不同类型的社会组织由培育型社会组织制定专门的培育规划书，针对培育的不同时期设定培育重点指标，包含社会组织的人员专业资质、服务受众数量、服务对象满意度、组织良性运营指标等。由专业平台培育出的社组织自身的独立性与专业性能够有一定保证，有望自我构建公益生态系统，组织从小到大成长发育过程中抵御风险的自身免疫力同样有所积聚。
建立科学的评估模式和评估方法来检验社会组织的培育效果。政府在评估社会组织培育效果时，应充分联合国内国外专家，以“组织的可持续发展”作为核心评估指标，探索科学的评估模式，以此杜绝出现更多畸形的社会组织浪费社会资源。政府可以鼓励、扶持社会力量对培育出的社会组织进行评估监管，通过鼓励相关利益群体参与评估的方式，发挥社会监管的作用。这种由社会广泛参与的做法，不仅可以充分激发社会的活力，提高社会组织监管的公开透明性，还可以有效预防腐败，提高培育的效率与效果。
（李巍：吉林省委党校公共管理教研部副教授，吉林大学商学院在站博士后）