第五节
中国国内碳交易市场发展展望

一、中国参与CDM的基本情况

中国是CDM项目交易的主要参与国。根据UNFCCC网站统计，截至2012年8月3日，全球成功注册的CDM项目共4428个，其中中国注册项目为2198个，占全球注册项目总量的49.6%；在全球已签发的9.76亿吨CER中，中国以5.86亿吨的签发量占全球CDM项目签发总量的60%。中国CDM项目数量和签发的减排量都位居世界首位，成为全球CDM最大的来源国。

中国CDM项目按地域划分，主要分布在内蒙古、云南、四川、甘肃、湖南、河北、山东、辽宁、山西、福建等省（详见图1-8）。

从项目类型看，新能源和可再生能源项目共有1795个，占总数的82%；节能和提高能效项目163个，占总数的7.49%；甲烷回收利用项目135个，占总数6.2%。由于项目减排量小，注册难度大等方面的原因，中国造林和再造林项目只注册了3个（详见图1-9）。

作为一项重要减排工具，CDM在中国碳市场中扮演着先锋作用。通过参与CDM项目国际合作，首先培育了碳市场参与意识，同时也为中国相关项目带来了融资机会和减排量收益。以50MW装机风电CDM项目为例，项目每年通过出售CER可获得约500万元的资金，相当于每发一度电补贴0.1元。其次，基于CER的金融属性，金融机构也尝试针对中国的CDM项目推出抵押贷款等碳金融产品，开启了中国对碳金融的探索。最后，通过CDM项目的开发、申报与审查，在一定程度上培育了成体系的市场参与方，包括政府主管机构、第三方认证机构、咨询机构、金融中介等，为中国深度参与国际碳市场、建设国内碳市场提供了重要的储备力量。

但中国一直以卖方身份参与CDM，参与程度及其可持续性受制于国际政策，尤其是受CER最主要买方欧盟的政策制约。伴随着近期碳市场低迷，中国CDM项目业主存在议价能力薄弱、交易成本较高等问题。2012年后，欧盟不再接受中国新增CDM项目的减排量，中国CDM项目的下一步出路成为各方关注焦点。

二、中国自愿减排市场的基本情况

作为碳市场的重要组成部分，近年来自愿减排市场在中国取得了一定发展，但是也存在标准不统一、缺乏有效监管、公信力不足、交易平台重复建设、市场秩序混乱等问题。2012年6月13日，国家发展改革委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，确立了温室气体自愿减排所适用的范围、主管部门、参与方、项目备案管理制度、国家登记簿，并明确了自愿减排项目、项目减排量、减排量交易、审定与核证等各环节的管理规则。该办法的出台，有利于规范和鼓励自愿减排交易，提高市场参与方的意识和积极性并保障有关交易活动的有序开展。

目前，中国已有不少的交易机构、企业甚至个人在国内开展了自愿减排交易，并且交易量呈逐年上升的趋势，中国的自愿减排交易主要有五种形式：

一是成交比较大的交易往往以大型活动、项目为基础或背景。大型活动具有一定影响力，企业通过自愿减排交易抵消活动产生的碳排放，以树立其低碳绿色的社会形象。在北京奥运会期间，中国国际民间组织合作促进会和美国环境保护协会等机构发起的“绿色出行”行动，总计减排8895.06吨二氧化碳当量。这些减排量全部由上海天平汽车保险股份有限公司购买，用于抵消该公司自2004年成立以来至2008年年底公司运营过程中产生的碳排放[1]。

二是金融机构与环境交易所合作，开发对接性金融产品。如兴业银行与北京环境交易所、上海环境能源交易所合作，构建碳减排个人购买平台，为个人购买自愿减排指标提供了银行交易的渠道。持卡人可以通过这张低碳信用卡主动在环境交易所的网站购买自愿减排指标，以此中和或抵消个人产生的碳排放。

三是金融机构与企业合作，提供从项目融资到减排信用二级市场交易的全流程金融服务。如国家开发银行依托贷款客户开展碳排放权交易业务，积极开发包括风电、生物质发电等在内的碳排放权交易项目，并于2009年11月率先完成国内商业银行第一笔碳排放交易咨询服务，累计促成383.3万吨二氧化碳当量[2]的交易。

四是大型企业与环境交易所结合，企业从社会责任的角度出发购买一定自愿减排指标。2011年11月1日，在浙江义乌举行的“第二届中国国际林业产业博览会暨第四届中国义乌国际森林产品博览会”上，阿里巴巴等10家企业认购14.8万吨碳汇指标，以抵消企业发展过程中的碳排放[3]。

五是公民主动参与碳减排、实现个人的碳中和。2010年4月27日，上海市杨浦区常委、副区长庄少勤成为世界博览会自愿减排网络平台首位购买自愿减排指标的个人[4]。

从整体上看，中国的自愿减排行动仍然为数不多。随着国家自愿减排市场的不断完善，碳市场各方的积极努力，相信在不远的将来，会有越来越多的企业参与自愿减排，通过科学的碳排放管理，实现可持续发展之路。

三、国内碳交易市场建设情况

2011年11月，国家发展改革委办公厅下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（以下简称《通知》），正式批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点工作，推动运用市场机制以较低成本实现中国控制温室气体排放的行动目标，加快经济发展方式转变和产业结构升级。

中国碳排放交易市场建设主要遵循“地方试点先行、逐步向全国推广”的“自下而上”模式。这符合中国自改革开放以来在推进相关制度、政策的改革与创新方面的一贯做法。同时，国家发展改革委为推动建设全国统一碳市场，也在国家层面做了一些基础工作，这使中国碳交易市场的建设也带有一定的“自上而下”的特点。

1．地方试点层面开展的工作

根据《通知》的要求，“各试点应切实加强组织领导，建立专职工作队伍，抓紧组织编制碳排放权交易试点实施方案，明确总体思路、工作目标、主要任务、保障措施及进度安排。同时，各试点地区要着手研究制定碳排放交易试点管理办法，明确试点的基本规则，测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标，研究制定温室气体排放指标分配方案，建立本地区碳排放交易监管体系和登记注册系统，培育和建设交易平台，做好碳排放交易试点支撑体系建设，保障试点工作的顺利进行。”[5]归纳起来，各碳交易试点实施方案编制主要包括两个层面的问题：

（1）制度设计层面

碳交易试点管理办法是在各试点引入碳交易机制的“基本法”，将重点在立法层面上，解决引入碳排放交易的相关法律依据和约束性问题。管理办法是基础性法规，主要功能是明确基本规则，为开展碳交易提供基本制度保障。在此基础上，还需就碳交易机制运行过程中遇到的其他具体技术问题制定相应技术规范和实施细则。此外，可能还需在金融、税收、财务等领域建立相应的配套政策制度体系。各试点最终将形成一套以管理办法为基本法和上位法，以其他技术规范和实施细则等规范性文件为具体规则和下位法的政策法规体系，对碳交易市场进行全方位规制，并对相关活动进行具体指导。

（2）技术方案层面

对照碳交易市场的基本要素，需要解决的技术性问题主要包括：明确主管部门及其职责，进行排放摸底并确定被纳入碳交易体系的行业、企业范围及纳入核算的温室气体种类，为纳入企业设定相应排放总量控制目标，明确排放配额的分配规则，建立排放监测、报告与核查（MRV）体系，建立交易登记注册系统，建立交易平台、制定交易规则、强化交易安全监管，明确抵消机制的作用与相关规则，建立企业合规评定与奖惩机制，碳交易制度评估、调节与完善机制等。

2．国家层面在推进的工作

为建立国内碳交易市场，国家发展改革委在积极推进试点工作的同时，也在国家层面做了许多准备工作。自2009年以来，国家发展改革委就开始着手组织研究、起草关于自愿碳交易行为的《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法（暂行）》。该管理办法将规范中国境内的项目级温室气体自愿减排交易活动，保证自愿减排市场的公开、公正和透明。虽然从名称上看，该管理办法仅规范自愿减排交易活动，但也可理解为这是政府朝建立全国范围的基于温室气体“总量控制与交易”（cap and trade）强制碳市场的一种过渡行为。

国家对项目级自愿减排交易活动进行规范化管理，对未来建立全国强制性碳交易市场的意义至少有三方面：一是有利于实践国家级碳交易市场的完整交易框架，包括交易流程、监管框架和技术支撑体系，并同时培育市场参与方；二是建立全国自愿减排市场的登记注册系统，该系统虽在功能上不一定能完全满足未来强制减排交易的需求，但将在基础设施建设方面迈出重要第一步；三是基于项目的自愿减排交易实践，将为未来在全国强制碳交易市场下引入相应项目级抵消机制积累经验，该管理办法规范的自愿减排项目本身就可能成为未来全国强制碳交易市场下合格的抵消项目。

此外，国家发展改革委组织开展的对电力、水泥、钢铁等重点行业温室气体排放核算的相关标准和指南的研究，一方面可为地方碳交易试点MRV体系的建设和完善提供指导，另一方面也可为建立未来全国统一碳交易市场的MRV体系做好相应铺垫和准备。

四、中国碳交易市场发展面临的主要挑战与展望

碳交易是一项非常复杂的运用市场化手段减少温室气体排放的政策工具，但在中国尚属新事物，没有现成经验，因此各试点从方案设计到实施运行的过程中难免遇到各种各样的问题。

从宏观层面看，需要平衡经济增长与低碳转型之间的关系。中国还是发展中国家，未来保持经济的高速增长主要还将依靠能源利用总量的持续增加，低碳转型难度很大。在这种情况下推行碳排放交易，需处理好经济发展与能源消费总量增加、碳排放配额总量设置之间的相互关系，特别是应避免碳排放配额总量的设置对经济发展形成的制约和负面影响。

从微观层面看，各试点实施方案的编制涉及大量操作层面的技术性问题。随着方案编制进入具体细节领域，相关问题也随之出现，主要问题集中在四个方面：

1．如何合理确定配额分配方案

合理确定排放配额总量并分配到各企业是碳交易机制顺利运行的基础。这需要比较充分地掌握相关行业和企业的排放数据、技术水平、减排潜力、未来增长需求等方面的情况。由于碳排放统计体系建设的滞后和基础数据的缺失，各试点在确定排放配额分配方案过程中需要克服这些困难，并确保排放配额以一种相对公正、合理的方式分配给各企业。

2．如何建立强有力的MRV体系

可信赖且操作性强的MRV体系是碳交易制度得以成功运行的重要保障。目前各试点MRV体系都有待建立，相关报告与核查指南也在开发过程中。各试点在MRV体系的建设过程中，需结合各自打算纳入的行业特点，注重相关指南的科学性与可操作性。试点在考虑纳入行业和排放源范围时，要尽量考虑MRV的可行性。如果一开始纳入行业、排放源和气体种类过多，会导致MRV体系过于复杂而影响操作上的可行性。同时，如何建立可信、独立的第三方核查机构，确保数据的真实可靠，也是各试点必须解决的问题。

3．如何确保对企业的约束力

从立法角度看，各碳交易试点的管理办法一般以“地方性法规”或“政府规章”的形式予以颁布实施。按照中国目前的法律体系和行政处罚法的相关规定，在缺乏明确上位法授权的情况下，无论是地方性法规还是政府规章，在设置行政处罚方面的权限都相对有限。在这种情况下，需要绕开法律障碍，确保交易机制对纳入企业的约束力和强制性。

4．基础能力薄弱和人才缺失

碳交易从制度设计到具体实施运行都带有专业技术性强的特点，相关环节对专门人才也提出了很高的需求。无论是政府管理部门、纳入企业，还是第三方独立核查机构，都需要配备相关专业人才。各试点目前都面临人才欠缺、基础能力相对薄弱的问题。

尽管面临各种各样的困难，但是各试点的碳交易筹备工作都已接近尾声，预计将先后于2013年启动交易。需要强调的是，试点本身就是“摸着石头过河，逐步积累经验”的过程，因此在建立全国碳交易市场的过程中，可能会出现这样或那样的问题，我们不必对试点本身寄予过高的期待，但通过不断纠正偏差和积累经验，相信“十三五”期间中国将有望在试点基础上逐步建立起全国统一的碳交易市场。

五、碳市场发展对森林碳汇的意义和影响

森林是重要的碳汇资源，在减缓全球气候变化、改善生态环境方面发挥着不可替代的作用。开展植树造林、可持续森林经营或减少毁林也是减缓温室气体排放的重要政策措施。碳交易机制可以在鼓励民众开展植树造林或防止森林遭到破坏方面发挥独特的作用。2007年的联合国气候变化会议启动了巴厘路线图谈判，减少毁林排放及增加森林保护和可持续管理（REDD+）的激励机制被列入巴厘行动计划。目前REDD+等林业碳信用项目已成为全球自愿减排交易市场的重要组成部分。据生态系统市场和彭博新能源财经联合发布的《2011年自愿碳交易市场状况》，减少毁林、造林/再造林及其他林业项目合计大约占据全球自愿减排交易市场份额的37%（图1-10）。

在强制减排交易方面，除CDM造林/再造林项目外，新西兰、澳大利亚国内碳交易机制都有林业项目方面的实践。

针对农林业的探索与实践是新西兰碳交易机制的一大特色。2008年，新西兰直接将林业纳入碳交易体系，承担责任的森林经营者可通过植树或维护森林获得排放配额，同时森林经营者砍伐森林需要向政府提交排放配额。但由于相关计量的标准与方法的复杂性以及林业固碳的非永久性等问题，新西兰碳交易机制受到包括欧盟和环保团体在内的外界质疑，但新西兰依然有意进一步扩大农林业的作用，并计划在2015年将农业也纳入到碳交易体系。

澳大利亚碳价机制接受国内农业碳汇计划（carbon farming initiative, CFI）相关项目的减排项目。澳大利亚碳价机制所覆盖的行业不包括农业，农民和土地管理者无须为其所释放的碳排放支付额外的价格。然而农业的温室气体排放量占澳大利亚排放总量的21%。为鼓励农业与土地部门参与自愿减排，澳大利亚政府制定了农林碳信用计划。这是世界上第一个由国家支持的土地部门碳抵消机制，农民和土地管理者可自愿选择是否参加。

新西兰和澳大利亚在农业和林业抵消项目方面开展的实践和积累的经验对中国国内碳交易市场的建设而言具有宝贵的借鉴意义。农林业项目一般都分布在中国相对贫困的地区，把农业和林业纳入抵消机制，有利于将扶贫与低碳发展相结合，也有助于运用碳市场的手段将低碳发展的利益链扩大，动员更多的社会力量来推动中国国内碳市场的发展。

中国国内碳市场的建设，也可以为林业碳汇项目提供新的空间和机遇。一方面，林业减排项目可以成为《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法（暂行）》框架下的潜在合格项目，前提是相关方法学得到政府的认可；另一方面，广东、湖北、重庆等碳交易试点目前也在考虑引入包括林业项目在内的地方抵消机制。

值得注意的是，林业减排项目往往减排量小、方法学复杂，项目减排的真实性和永久性也容易受到外界质疑，且开发成本收益相对不高，因此与常规能源项目相比，林业项目往往缺乏竞争优势。但林业项目具有改善生态环境、保护气候、帮助扶贫等其他常规项目所不具备的特殊意义，只要能够得到政策支持，也能具备较为广阔的前景。

（钱国强 金琳 王文强 刘璇 杨强）

参考文献

1.Peter-sfanley M, Hamilton K, Marcello.T, eftafl.2011.Back to the Future: State of the Voluntary Carbon Markets 2011, Ecosystem Marketplace &Bloomberg New Energy Finance.

2.Peters-stanley M, Hamilton K, et al.2012.Developing Dimension: State of the Voluntary Carbon Markets 2012, Ecosystem Marketplace &Bloomberg New Energy Finance.

3.The World Bank.State and Trends of the Carbon Market: 2011.http://siterources.worldbank.org/INTCARBONFINANCE/Resourees/state And Towres.pdf.

4.The World Bank.State and Trends of the Carbon Market: 2012, http://siterources.worldbank.org/INTCARBONFINANCE/Resourees/state-and-Trends-2012-Wed-Optimized-19035-cvr&Txt-LR.pdf.

5．郭日生，彭斯震．2010．碳市场．北京：科学出版社．

6．国务院发展研究中心课题组．2009．全球温室气体减排：理论框架和解决方案．经济研究，3:4—13.

7．国家气候中心．2007．人类减缓气候变化的途径和前景——IPCC第三工作组第四次评估报告初步解读．环境保护，11:34—35.

8．钱国强．2011．澳碳交易机制 将提振市场信心．21世纪经济报道，2011-09-27.

9．钱国强．2012．碳交易试点建设面临的主要问题与建议．中国科技投资，8:39—40.

10．世界银行．2011．世界碳市场发展状况与趋势分析（2010年）．郭兆晖，朱瑾，付丽译．北京：石油工业出版社．

[1] 天平保险“签”动绿色出行新风尚．（2009-08-14）http://finance.ce.cn/insurance/scrol-l news/200908/14/t20090814-14865599.shtml.

[2] 冷向洋，胡丽．中国碳金融业务面临发展机遇．（2011-4-01）http://business.sohu.com/20110401/n280086747.shtml.

[3] 李飞云．中国林业碳汇交易启动 阿里巴巴等10家企业认购．（2011-11-01）http://www.ch-i nanews.com/ny/2011/11-01/3430522.shtml.

[4] 郑莹莹．上海世博自愿减排网络27日正式开通．（2010-04-28）http://china.huanqiu.com/roll/2010-04/794932.html.

[5] 国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知（发改办气候[2011]2601号）. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201201/t20120113_456506.html.