第一节
《框架公约》和《议定书》下林业谈判议题
一、林业谈判议题的由来
早在《框架公约》及《议定书》诞生前，科学界对森林与减缓和适应气候变化的密切联系就有很高的共识。在《框架公约》诞生后，缔约方在《框架公约》4.1条款下承诺用可比方法定期编制和发布所有人为引起的温室气体排放和吸收情况的清单，并通过可持续管理，进一步增强包括森林等陆地生态系统在内的碳汇功能。为实现《框架公约》确定的温室气体控制目标，1997年通过了《议定书》，其中的3.3、3.4、3.7、6、12等条款都涉及林业如何为实现《议定书》附件B国家，即工业化和向市场经济过渡国家（以下简称“发达国家”）的量化减排承诺作贡献的具体问题。围绕实施这些条款，在《框架公约》和《议定书》下陆续产生了一系列具体林业谈判议题。
在《框架公约》下，2005年之前与林业相关的谈判议题主要围绕如何估算和报告土地利用、土地利用变化和林业活动引起的碳源/碳汇变化，谈判基于IPCC相关国家温室气体清单报告指南，主要讨论IPCC相关指南如何用于国家温室气体清单报告以及相关报告格式问题等。IPCC相关的谈判一直持续到现在并将延续下去。
2005年年底，在加拿大蒙特利尔召开的《框架公约》第11次缔约方大会（以下简称“COP”）上，各方接受了巴布亚新几内亚和哥斯达黎加政府联合向《框架公约》秘书处提出的将“减少发展中国家毁林排放：激励行动方针”纳入谈判议题的建议，从而在《框架公约》背景下启动了如何发挥发展中国家林业在应对气候变化中作用的谈判。2007年，在印尼巴厘岛召开的《框架公约》COP13上，各方同意将发达国家如何采取有效的激励机制和政策措施，以激励发展中国家缔约方减少毁林（deforestation）和森林退化（forest degradation）导致的排放，以及保护森林（forest conservation）、可持续管理森林（sustainable management of forest）和增加森林碳储量（enhancement of forest carbon stocks）（简称REDD+）纳入到“巴厘岛路线图”中。从此，REDD+成为在《框架公约》背景下重要林业谈判议题。
在《议定书》下，自1997年年底《议定书》诞生后，各方就如何利用土地利用、土地利用变化和林业活动引起的碳源/碳汇变化来实现发达国家2008—2012年的第一承诺期量化减排承诺进行了一系列谈判，谈判议题被称为“土地利用、土地利用变化和林业（以下简称‘LULUCF'）”，主要讨论如何报告和核算发达国家自1990年以来造林、再造林、毁林、现有林经营管理等相关土地利用和土地利用变化活动在承诺期间引起的碳源/碳汇变化情况，以及如何将这些变化的核算结果和发达国家完成其减排承诺联系起来。针对第一承诺期LULUCF议题的谈判在2001年年底基本完成，各方共识被纳入到一揽子的“马拉喀什协定”中，为全面实施《议定书》条款提供了具体可供遵循的具体规则。此后，2005年底的《框架公约》第11次缔约方大会启动了《议定书》第二承诺期谈判，即讨论2012年后发达国家如何继续按《议定书》模式承担量化减排（简称“《议定书》第二承诺期谈判”）。在《议定书》第二承诺期谈判过程中，发达国家认为第一承诺期的LULUCF规则存在很多问题，不利于发挥LULUCF减缓气候变化的作用，要求修改第一承诺期LULUCF规则。因此，从2008年开始，LULUCF议题再次成为第二承诺期谈判的重要组成部分，发达国家强调必须就LULUCF相关规则先达成一致后，才能就2012年后的量化减排数量做出承诺。
二、当前林业谈判议题所涉主要问题和进展
当前《框架公约》和《议定书》下林业谈判议题主要是REDD+和LULUCF，前者主要针对发展中国家，后者主要针对发达国家。从谈判历史看，LULUCF议题早在REDD+议题出现前就已讨论了数年。因此，下面按时间先后对这两大议题当前谈判所涉及的主要问题和进展进行介绍。
1．关于LULUCF议题
该议题目前谈判是在《议定书》第一承诺期LULUCF规则基础上进行的。
（1）第一承诺期LULUCF规则的要点
① 如1990年（或基准年）LULUCF活动的结果是碳源，则需将LULUCF排放计入国家总排放中，作为确定发达国家在第一承诺期允许排放量的依据；如1990年（或基准年）LULUCF的结果是碳汇，则允许将这些碳汇按一定的规则核算后，用于抵消减排承诺。
② 1990年以来人为直接开展的造林、再造林和毁林活动在2008—2012年（即第一承诺期）间引起的碳源/碳汇净变化，必须纳入核算，且只计算其在第一承诺期内的净变化，无须和基准年内这些活动的净变化相减，核算结果用于增加或减少允许的排放量。
③ 1990年以来直接人为开展的森林管理、农田管理、牧地管理、植被恢复活动可由发达国家自行决定是否纳入核算，一旦选定，在第一承诺期内则不能更改。
④ 若森林管理活动在第一承诺期内的碳源/碳汇净变化核算结果是碳汇，则按下列方式进行抵消：
一是若造林、再造林和毁林活动在第一承诺期内的碳源/碳汇净变化的核算结果是碳源，可用核算的森林管理碳汇对其进行抵消，但每年每个国家最多不能超过900万吨碳。二是抵消后的剩余部分中，每个国家可用于抵消承诺的减排量都有一个具体的限额。这个限额包括了本国森林管理活动和基于联合履约机制实施的森林管理碳汇可用于抵消的量，具体限额列在了现行LULUCF核算规则决定（即《议定书》第一次缔约方大会第16号决定）的附表中。
⑤ 第一承诺期内清洁发展机制下合格的LULUCF活动只是造林、再造林活动，每个发达国家每年可用的CDM A/R项目的碳汇量不能超过这个发达国家1990年工业、能源活动等的排放量的1%。应发达国家要求，在《议定书》第二承诺期谈判中确立了LULUCF议题，具体讨论如何修改第一承诺期的LULUCF规则。涉及的主要问题包括：是继续沿用第一承诺期的基于活动的核算方式还是采用基于土地利用的核算方式？如何修改议定书3.3条款相关的现行核算规定，以增加对人工林采伐利用的灵活性？在议定书3.4条款下，是否增加新的活动纳入核算？这些活动是必须强制纳入核算还是可以有选择地纳入？如何核算森林管理活动引起的碳源/碳汇变化？如何剔除不可抗拒自然干扰对核算结果的影响？是否对LULUCF活动核算的碳汇可抵消减排承诺的量设定上限？是否在清洁发展机制（简称CDM）下，增加新的合格的LULUCF活动？是否修改森林、造林等相关定义或补充新增活动的定义？
（2）在德班会议上达成的共识经过一系列谈判，2011年底在南非德班召开的《框架公约》第17次缔约方大会（COP17）暨《议定书》第7次缔约方（CMP7）大会上，各方就LULUCF问题达成了以下共识：
① 继续沿用第一承诺期的基于活动的核算方式，但同意继续探讨基于土地利用的核算方式，第二承诺期核算LULUCF碳源/碳汇变化应当遵循的基本原则要与第一承诺期保持一致，对涉及的森林、造林、再造林、毁林、植被恢复、森林管理、农田管理和草地管理的定义保持不变；同意在第二承诺期中，增加采伐木质林产品和湿地排干和还湿活动；同意将1990年以来的造林、再造林、毁林、森林管理活动产生的碳排放/碳汇变化强制纳入核算，而对农田管理、牧场管理、植被恢复、采伐木质林产品、湿地排干和还湿活动产生的碳排放/碳汇变化，可根据本国情况，自行确定是否纳入核算，对纳入核算的活动，各国应设法证明它们确属1990年以来由人为因素直接引起的活动。
② 在3.3条款下，还规定对1960年1月1日至1989年12月31日期间的人工林进行采伐，如能在1989年12月31日的无林地上人工种植面积相同的森林，且监测证明新造林在其轮伐期内能达到和采伐的人工林相同的碳储量时，可将采伐1960年1月1日至1989年12月31日期间的人工林作为森林管理活动进行核算。否则，应核算为排放。
③ 在3.4条款下，第二承诺期核算森林管理活动碳排放/碳汇变化的方法是：用《议定书》第二承诺期内各国森林管理活动引起的碳排放/碳汇净变化量减去各国森林管理活动引起的碳排放/碳汇变化参考水平，由此获得的结果再按不超过各国1990年排放量的3.5%为限，确定实际可用于减少或增加各国排放权的碳排放或碳汇量。
核算植被恢复、农田管理、牧场管理以及湿地排干和还湿活动碳排放/碳汇变化的方法是：用《议定书》第二承诺期内植被恢复、农田管理、牧场管理以及湿地排干和还湿活动引起的碳排放/碳汇变化量净变化减去1990年植被恢复、农田管理、牧场管理以及湿地排干和还湿活动引起的碳排放/碳汇净变化量，由此获得的结果，直接用于减少或增加各国排放权。核算采伐木质林产品碳排放的方法可采用“瞬时氧化法”或“一阶衰减函数法”，具体要看被核算的采伐木质林产品碳排放与各国设置森林管理参考水平的关系。采用“一阶衰减函数法”核算采伐木质林产品碳排放时，只对本国采伐、本国使用、由本国出口到别国的纸、人造板和锯材进行核算，不包括别国进口到本国的林产品。采用“一阶衰减函数法”核算纸、人造板、锯材碳排放时，将纸、人造板、锯材半衰期分别确定为2年、25年和35年。
允许从森林管理活动引起的碳排放/碳汇变化量的核算结果中扣除不可抗拒自然因素引起的森林火灾、病虫害等导致的森林碳排放。为此，必须提供不可抗拒自然因素引起的森林火灾、病虫害等导致的森林碳排放发生的具体位置、年代、干扰类型等相关信息，还须证明发生的自然干扰确实不是人为引起的并超出了某国控制能力。但如对发生了不可抗拒自然因素引发的森林火灾、病虫害等干扰的森林进行拯救伐时，则须将拯救伐核算为排放。
在核算造林、再造林、毁林、森林管理、农田管理、牧场管理、植被恢复、采伐木质林产品、湿地排干和还湿活动引起的碳排放/碳汇变化量时，应包括地上生物量、地下生物量、枯落物、枯死木、土壤有机碳、采伐木质林产品碳库碳储量的变化量。除采伐木质林产品碳库外，对未纳入核算的碳库，各国必须证明它不是排放源，否则必须纳入核算。由天然林转化为人工林时，其转化过程中产生的所有碳排放都必须纳入核算。
在第二承诺期中，只有造林/再造林活动可继续作为CDM项目加以实施，实施中须遵循的规则仍与《议定书》第一承诺期所遵循的规则完全一致。对其他LULUCF活动是否可以作为CDM项目，各方将继续探讨。从2012年起，各方根据《议定书》第7次缔约方大会的决定，就LULUCF议题下遗留的问题，即是否采用更全面的LULUCF核算方式、是否在CDM下纳入新的LULUCF活动并建立相应的实施模式和程序、如何解决CDM下LULUCF项目非永久性风险、如何应用额外性概念问题等进行谈判。截至2012年底，这些问题谈判没有取得进展。
2．关于REDD+议题
在《框架公约》第11次缔约方大会同意将“减少发展中国家毁林排放：激励行动方针”列入大会临时议程后，从2006年起，各方在《框架公约》附属科技咨询机构下主要就该议题所涉科学、社会经济、技术方法等方面的问题展开了技术讨论。具体讨论的问题包括：森林尤其是热带林在全球碳循环中的作用、森林定义、数据的可获得性和质量、毁林驱动力和毁林率、碳储量和森林覆盖率变化估算以及不确定性问题、通过双边和多边合作减少非永久性风险和泄漏、促进森林可持续管理和相关能力建设、资金机制以及技术方法与激励机制间的联系等。到第11次缔约方大会前，该议题讨论主要针对减少毁林排放，即RED。
在第11次缔约方大会期间，各方就该议题涵盖的范围进行了激烈争论。非洲集团国家首先要求该议题下进一步讨论激励机制和政策措施时，针对的行动不应仅限于RED，还应包括减少森林退化（degradation）排放。对此巴西表示强烈反对。在得到包括中国和印度等国支持后，减少森林退化排放被各方同意纳入到激励机制和政策措施涵盖的范围中，RED即扩展到REDD。此后，中、印随即提出激励机制和政策措施还应涵盖森林保护（forest conservation，也有译为森林保育）、森林可持续经营、增加森林面积而稳定和增加碳储量的行动，认为这些行动可以同样起到减缓气候变暖的作用，须同等激励，确保公平和最大限度地发挥发展中国家林业减缓气候变暖的作用，但这一主张遭到了大多数发达国家和发展中国家尤其是巴西的强烈反对。经过长时间激烈争论，各方最终妥协，同意激励机制和政策措施要考虑森林保护、森林可持续经营和增加森林面积而稳定和增加碳储量的作用。至此，RED被扩展到包括减少森林退化排放和保护森林、可持续经营森林以及增加碳储量的行动，并被纳入到“巴厘行动计划”中。但文件表述的“减少毁林和森林退化排放”与“保护森林、可持续经营森林及增加碳储量行动”之间被用分号隔开，反映了各方在对待该议题涉及的行动范围上存在的实际分歧。
此后，在2008年年底的《框架公约》第14次缔约方大会期间，中、印两国在《框架公约》附属科技咨询机构就该议题进行的相关谈判中再次强烈要求平等对待“减少毁林和森林退化排放”与“保护森林、可持续经营森林及增加碳储量”的行动，结果在此次附属科技咨询机构会议结论中将该议题中的分号改成了逗号，但部分发达国家以该议题表述冗长为由，建议采用REDD+缩略语，中、印妥协接受。此后， REDD+缩略语得到普遍使用。但该缩略词实有强化减少毁林和森林退化排放行动而弱化保护森林、可持续经营森林及增加碳储量行动的倾向。
REDD+议题谈判涉及的主要问题是：REDD+行动的目标、范围和指导原则、实施手段；如何确保行动结果做到可测量、可报告和可核查；如何确保发达国家提供有效的资金支持；如何改进发展中国家森林治理和相关制度安排，确保开展REDD+行动的当地社区确实受益；在实施REDD+过程中，如何做到尊重保护生物多样性，促进当地人有效参与、公平分配利益、保护天然林、防止碳泄漏等。经过多次谈判，到2012年底，各方就该议题达成的主要共识是：REDD+范围包括减少毁林和森林退化导致的碳排放，以及保护森林碳储量、森林可持续经营、提高森林碳储量的行动，发达国家同意根据REDD+行动的结果，通过公共和私营、双边和多边等渠道提供资金支持。要求《框架公约》下新成立的“绿色气候基金”为发展中国家林业减排增汇行动提供资金支持。在资金和技术支持下，发展中国家可分阶段组织制定REDD+国家战略、开展相关能力建设、组织实施国家战略，开展示范项目，确定国家层面计算减少森林碳排放量或稳定和增加的森林碳储量的参照水平，建立国家森林监测体系；逐步过渡到全面实施阶段，并提供符合“可测量、可报告、可核查”要求的行动结果。同意根据现在和将来开展示范活动取得的经验，考虑怎样通过建立适当的市场机制方式，以支持发展中国家实施REDD+行动。同意在实施REDD+行动的各阶段中，应遵守保护生物多样性、公平分配利益、保护天然林等原则，并通过发展中国家的信息通报，报告在REDD+行动中，怎样遵守保护生物多样性、保护天然林等原则，并做到报告的信息公开透明、定期更新。同意通过建立参考水平或参考排放水平的方法来评估发展中国家实施REDD+行动的效果。建立参考水平或参考排放水平的方法应依据IPCC相关指南，要与发展中国家信息通报反映的森林碳排放/碳吸收情况保持一致。要求发展中国家要提交建立参考水平或参考排放水平的方法的相关信息，说明为什么这么确定。在适当的时候，向《框架公约》秘书处提交所建立参考水平或参考排放水平的方法。秘书处要将其公布在网站上，并定期更新和接受技术评估等。同时，各方还同意继续就森林监测体系及测量、报告、核实指南，导致发展中国家毁林和森林退化驱动力，提交遵守保护生物多样性等保障措施总结信息的时间和频率，建立森林参考水平或参考排放水平的技术评估指南，非碳效益，非市场手段以及支持REDD+行动的长期资金等问题继续进行谈判。
三、林业议题谈判展望
回顾《框架公约》和《议定书》下林业议题谈判历程，尽管LULUCF议题针对的是发达国家，REDD+议题针对的是发展中国家，但谈判内容都是以测量、报告和审查林业等土地利用、土地利用变化活动引起的碳源/碳汇变化的相关技术问题为主。虽然现阶段各方已就林业议题所涉技术问题达成了一定共识，但并不意味着这些共识已为测量、报告和审查林业等土地利用、土地利用变化活动引起的碳源/碳汇变化找到了最佳解决途径。实际上现行技术仍需进一步完善。
以LULUCF规则为例，适用于《议定书》第一承诺期的LULUCF规则确实存在许多不足，虽然第二承诺期LULUCF规则谈判中设法解决其中的部分不足，但仍未达到预期目标，现行LULUCF规则仍然存在不少问题，例如：
① 因并非所有LULUCF活动及其相关碳库都必须强制纳入核算，使得附件一中的缔约方仍有一定空间只核算引起增汇的活动或碳库，而不核算或少核算引起碳排放的活动。
② 即使是对强制核算的LULUCF活动而言，其碳源/碳汇变化核算方法也不统一。如核算造林、再造林、毁林与森林管理活动引起的碳源/碳汇变化方法不统一，而且发达国家在核算森林管理活动引起的碳源/碳汇变化方法上也不完全一致。这将使得各国核算难以具有可比性。
③ 对纳入核算的LULUCF活动建立持续的追踪体系比较困难，对核算LULUCF活动引起的碳源/碳汇变化结果进行核实的难度仍然很大。
④ 对采伐人工林引起的碳源/碳汇变化的处理方式不符合环境完整性原则。
⑤ 对涉及的泄漏、非永久性等问题尚未提出比较理想的解决手段。
⑥ 对自然干扰的识别及从核算结果中剔除其引起的碳排放的方法仍需进一步完善。
这些问题的存在客观上反映了林业等土地利用、土地利用变化活动的涉及面非常广，各国国情、林情、数据、能力差别较大，科学界研究尚未提供有效的技术方法等现实。随着各国林业等土地利用、土地利用变化活动相关数据的完善、技术能力的提高，尤其是随着卫星遥感等对地观测手段的发展，通过进一步谈判改进估算、报告和审查林业等土地利用、土地利用变化行动引起的碳源/碳汇变化手段仍有必要。
2011年底的德班气候大会（COP17）是气候谈判的转折点，各方同意启动“德班增强行动平台工作组”（简称“德班平台”）谈判，计划在2015年达成一项包括所有国家在内的、具法律约束力的全球应对气候变化协议，并于2020年开始实施。目前，虽然德班平台谈判应当包括哪些谈判要素还不明确，但林业在应对气候变化中的重要作用已是各方的普遍共识，由此可以肯定林业在2020年后全球应对气候变化中仍将发挥重要作用。
因此，无论是从技术还是从政策层面看，都可以预见，在未来一段时间内，林业相关议题仍将是气候谈判的重要组成部分。