二、国外行政规制改革管理机构的主要特点与启示

（一）国外行政规制改革管理机构的特点

从国外对行政管制的治理经验看，设立专门机构并赋予其改革制度设计和统筹规划职能是很多国家的通行做法。以美、日、韩三国政府为例，其行政许可决策管理机构主要呈现如下特点：

1．依法成立 职权法定

依法成立的行政审批领导机构有利于管理机构依法开展行政改革，能够使行政审批管理机构职能工作的展开更有力度。日本的行政改革委员会根据《行政改革委员会设置法》成立，地方分权推进委员会根据《地方分权推进法》设立。韩国的规制改革委员会是根据《行政规制基本法》第23条设立的，其行为受到法律约束。美国的信息与管制事务办公室也是根据《行政程序法》设置的。

2．承担行政规制改革决策设计和咨询功能

根据行政管理科学化的要求，国外行政许可管理机构主要职能是决策咨询并不从事具体的行政许可实施工作，而且与执行部门分立设置。在美国，信息和管制办公室的主要任务是全面贯彻总统的行政观念，使总统的执政理念能够直接体现在行政许可规定中。同时它对下充分领会总统政策意图，通过行政成本和收益的计算，严格按照法律规定，对独立的行政审批监管执行机构和内阁行政机构的行政审批规章草案提出意见，协调各部门的关系，但不直接享有行政许可监管执行权，其目的是避免权力集中而产生权力的滥用。其他一些发达国家如日本、英国、澳大利亚等的行政许可管理机构也呈现出这样的特点。

3．行政规制改革管理机构集中设置并强化公众参与

韩国在金泳三政府时期，曾在多个部门下设立不同类型的许可管理机构，但这些机构隶属于各个部门，分别负责各部门的规制改革工作。实践证明，由于缺乏综合、系统的推进机构，规制改革缺乏系统性和连贯性。到金大中政府时期，最终综合所有机构成立了政府规制改革最高议事决定机构——“规制改革委员会”。它的主要职责是明确规制改革目标与方向，研究规制制度，审查有关规制的设置，制定规制整改计划并进行整改，登记并公布规制，搜集并处理对规制的改进意见，使规制改革有步骤地进行等。该委员会由7名政府官员和13名民间委员组成，委员长由国务总理和民间委员1人共同担任，下设2个经济分科委员会和1个行政分科委员会，也可以根据需要，组织临时性的专家审查委员会。该委员会下设事务局负责协调专门委员会和调查委员研究机构、中央省厅规制改革推进团以及行政自治省地方自治体规制审查机构。这样的管理层次避免了各政府部门规制改革中的重复与矛盾，有助于协调管理和掌握全面的改革状况。通过这些机构的建立和运行，金大中政府在规制改革方面取得的最大成果是规制总量大幅度下降，达到历届政府的最低点。根据规制改革委员会公布的《1998年规制改革白皮书》，金大中政府决定从中央政府登记的11125件规制中废除5430件（48.8%），改善3248件（29.5%）。1999年金大中政府又提出将现有规制再减少50%，即只剩下3000件左右。

美国在独立监管机构的“自我控制”时期，曾在金融证券、交通运输、电信、能源等方面成立了一系列的行政管理机构。到“集权制总统监管时代”时期，成立了信息与管制事务办公室，隶属于行政管理和预算局，对所有的行政管理机构负责协调、制约和监管。它能够梳理协调各个部门的审批程序、克服几十个监管机构各自为政、信息闭塞的弊端，并对审批的设置进行有效监督，最终避免审批设立冲突与重复。1982年行政管理和预算局估计，通过推进放松对州和地方的管制，节约了投资成本40亿—60亿美元，节省常规成本20亿美元。通过整笔补助解除了绝大部分规制，大幅度减少了对州和地方的干涉。

日本政府根据《行政改革委员会设置法》成立行政改革委员（1994—1997年），主要从事推进管制改革、行政情报公开的制度化及其他行政制度方面的改革。该委员会委员长和五名成员分别来自三菱重工、国民经济研究协会、大和总研、新闻媒体及日本劳动组合总联合会。官民互动的机制有效地推进了日本政府管制改革及其他行政改革。

（二）国外设置行政规制改革领导机构的基本启示

从发达国家统一设置的行政规制改革管理机构看，其基本职能是制定行政规制改革总体方案、精简管制项目、优化管制流程和制定改进公共服务方案等等，此类机构能够起到放松行政规制和改进规制项目实施效能的作用。这对我们建立统一行政审批改革领导管理机构和准确定位其职能提供了借鉴。主要是建立集中统一的行政管制改革领导机构便于统筹规划。同时注重被管制企业和公民等多方参与规制改革政策制定。当然由于国情不同，西方国家改革值得借鉴的是有限的，特别是其管制改进机构基本上是在中央层面设立而缺乏地方贯彻机构，这些方面主要依靠我们在“放管服”改革中不断探索并完善。