三、完善权威型改革领导机构中体制机制问题再探讨

（一）权威型改革领导机构设置体制与职能定位

如前所述，行政审批改革已经进入到“放管服”改革新的历史时期，改革成效事关政府职能转变是否到位。一方面改革任务进入了攻坚期，一方面改革又具有长期性、复杂性，这决定了必须有权威型部门主导改革。对此，前面已对国务院“职放改小组”组织结构及职能分工的必要性和科学性进行了分析。同时，尽管（国办发〔2018〕 65号）文件已对“职放改小组”设置体制、职能配置等做了明确具体的规定，但为了这一机构在改革中更好发挥作用，从实证角度对其机构定位等问题进行再探讨，以便在今后进一步完善其运行体制机制，依然有重要的现实意义。

1．对改革领导机构设置体制的再探讨

笔者根据自己在长期从事行政审批制度改革工作积累的认识出发，认为全国范围内的县（区）以上各级政府都应该设立常态化的改革领导机构。目前各级政府成立的“职放改小组”设置是合理的，其综合组依然设置在本级政府办公厅（办），但是各级“职放改小组”的机构定位应再作明确。课题主持人基本观点是这样的改革领导机构应该成为央、省、市、县级政府授权成立的直属特设机构，其日常办事机构依然设在本级政府办公厅（办），在办公厅（办）对外加挂“职放改小组”的牌子。为了加强权威性，该机构首先应该直接向同级党委负责。从组织定位上看，这类机构性质上既不同于政府按专业设置的职能部门，也不同于目前赋予其的协调议事机构定位，而是专门从事行政审批及“放管服”改革的政府直属特设机构。它应该具备依法设立、职能清晰、机构常设、管理综合、利益超脱、协调有力等特点。它能够集中相关的权力和各方人力资源，主导、统筹、研究、推进、监督“放管服”（包括行政审批）改革工作。改什么，为何改，谁来改，怎么改，应该赋予“职放改小组”相应权力！只有如此，才能做出科学的改革决策和有效的领导改革。作为一级政府专门从事行政审批及“放管服”改革领导工作的特设机构，它应纳入本级政府序列，按照公务员身份配备工作人员。在现行行政体制下，这一部门的行政负责人可由政府秘书长（办公室主任）兼任，以保障协调部门工作的便利性和权威性。同时成立由其领导的决策咨询机构，吸收不同领域的专家、学者、民意代表、行业协会代表，保障决策的科学性。

2．改革领导机构职能配置的再探讨

总体上看，各级“职放改小组”都要紧紧围绕“放管服”改革目标和建立与市场经济相适应的行政审批制度改革目标，将工作重点放在厘清政府、市场和社会边界，给市场主体“松绑”，激发企业和社会活力，强制政府公共职能，加快形成“大众创业、万众创新”新局面。央、省两级除了领导本级政府改革之外，还应承担改革顶层设计、战略规划、立法完善和指导协调基层改革功能。市、县两级主要承担推动央、省改革方案在本地的落实，制定本地改革实施意见并监督问责，创造更多条件推动适合本地管理特点的“放管服”改革机制创新等。具体各级政府的改革领导机构职能配置如下：

一是中央政府层面的职能配置。就国务院“职放改小组”而言，对于其承担领导国务院各职能完成“放管服”而言，文件（国办发〔2018〕 65号）已有明确要求。这里仅就其领导全国行政审批制度改革的职能定位进行探讨。作为中央政府层面的领导机构，其相关职能主要是加强顶层战略设计，对行政审批制度（“放管服”）改革深化和转型升级的方向、任务、方法及步骤，制定改革组合策略。在重点任务上，应放在引领全国行政审批（“放管服”）改革总体方向；制定体制机制改革中长期规划；形成阶段性审批事项精简放权方案、审议相关改革的立法修改意见；指导各级政府审批制度改革工作；指导督促各地区各部门落实改革措施；跟踪全国审改工作进展情况、效果并提出对策性、指导性意见建议；协调推动解决重点难点问题；组织对审批制度改革工作中重大理论问题研究；研究社会各界对审改工作的意见；推动全国范围内行政审批标准化建设；统筹建设统一、有机、协调的行政审批治理体系等。

二是省级层面职能配置。省一级“职放改小组”负责拟定全省行政审批制度（“放管服”）改革总体规划和年度实施方案；审议相关改革的本省地方立法修改意见；出台并组织落实对省内各级政府各部门行政审批改革衔接配套工作的有关制度；承担省政府行政审批事项清理调整、优化规范和监督检查工作；建立省政府部门行政权力清单、责任清单、负面清单并动态管理；协调落实国务院取消和下放的行政审批事项的“接、放、管”任务；研究拟定全省控制新增行政审批，优化行政审批流程、行政审批标准化等机制创新方案并组织省内的实施；研究、协调省级机关各部门之间，省级机关各部门与市、县之间基于改革带来的职能调整问题；组织开展行政审批治理改革制度理论研究、改革宣传、对外交流改革经验；对市、县政府行政审批治理工作提出指导性建议，为市、县相关改革工作提供咨询和知识培训；制定培育和规范社会中介组织的制度，研究与行政审批制度改革有关的其他重要问题等。

三是市、县层面的职能配置。市、县两级职能主要是在本行政区域内贯彻执行央、省两级有关行政审批制度（“放管服”）改革工作的方针和方案，组织领导本市、县行政审批制度改革工作实施，负责拟订相关改革的规划和年度工作方案，研究提出本市、县行政审批制度改革的政策建议。指导县级政府行政审批制度改革工作，检查、评估、督促各级各职能部门和县级政府行政审批制度改革政策措施落实。向同级党委、政府提出本级各部门需要取消、保留、下放行政审批项目的意见；负责对本级政府行政管理体制改革、调整和完善进行研究、探索和实践；负责本级政府议事协调机构和临时机构的设置、调整的审核工作等。完善政府职能转变和“放管服”改革推进机制，因地制宜，锐意探索创新，创造更多管用可行的“一招鲜”改革新机制等。

（二）加大社会参与力度以确保改革决策科学化

多年行政审批制度改革实践反复证明，造成改革障碍的原因来自主客观两个方面。一方面来自审批部门在项目精简时由于不愿放权，而改革方案形成推诿或变相抵制。另一方面来自审批改革领导机构在制定改革方案时闭门造车，对企业、公民和社会组织需求回应性不足，导致改革精简方案不能够全面反映企业、公民和社会组织对“简政放权、放管结合、优化服务”的合理要求。此外，还存在行政审批改革领导机构，对作为改革对象的政府部门的改革方案执行情况督查落实不够的问题。为此，要深化行政审批制度改革领导体制，就要引入第三方社会公众参与改革方案制定和监督执行，并且使之制度化、组织化。针对各级政府“职放改小组”的现行机构设置，建议在现有“专题组”“保障组”基础上单独增设“社会公众组”，将“社会公众组”地位与专题组、保障组并列。成员范围主要来自企业、公民和社会组织成员，不与专家组重合，强调广泛性、代表性而非专业技术性。“社会公众组”开展活动的方式可以采取参加“职放改小组”重大改革方案制定和疑难问题审议的各小组联席会议。定期或临时性启动改革相关事项和问题的社会调研，提出对策性意见建议。对改革执行情况实施监督检查等。

对“社会公众组”成员的遴选条件和方式建议由同级人大制定交由本级政府执行。成员选择范围可以有两类，一类是利益相关方的企业、公民和社会组织，另外一类是社会公益人士。如人大、政协委员、民主党派人士特别是工商联代表、同级检察机关公益诉讼代表、同级人民法院行政庭审判人员代表和同级监委会代表等。以此保证来源的广泛性和科学性。在具体职责上央、省和市县成员应有所不同。其中央、省“社会公众组”成员的职责主要有两项：一项是参与对阶段性“职能转变”与“放管服”改革方案，特别是审批事项精简方案和审批改革机制创新措施的草案制定和论证，充分发表意见并参与表决。一项是对阶段性改革方案和改革具体措施在全国和省内实施效果的监督检察。而市、县两级的“社会公众组”主要职责是对本区域落实央、省阶段性改革任务和本级政府改革任务的落实情况进行监督检查，同时及时积极展开社会调研，向本级“职放改小组”及时反馈社会公众对“放管服”改革和职能转变的最新要求。

为保证“社会公众组”功能的有效发挥，应建立相应保障机制。一是对“社会公众组”在阶段性改革方案和改革机制创新措施制定中，具有明确的表决权，并适当加大权重比例。其中特别是对一些涉及人民群众切身利益的“放管服”改革重大举措，要加大表决权重，对特殊事项赋予“一票否决权”。二是对“社会公众组”正常履职给予制度性保障。如开展调研的渠道、经费、时间的保障，开展改革业务工作的硬件支持等。

（三）实现改革领导机构人员的职业化、专业化

随着行政审批制度和“放管服”改革的进一步深化，必然对改革领导机构中承担改革方案制定和监督实施的工作人员在工作作风、专业素养、经验积累上提出了更高的要求。建设一支符合改革职业化、专业化要求，具备对改革中问题有一定研究能力又精通行政审批和“放管服”改革业务的公务员队伍势在必行。具体来看，“职放改小组”中的综合组和专题组成员首先应该实现职业化、专业化。在实践中对编制和领导职数配置有所倾斜。此外，在职业化、专业化机制建设上还应重视以下几个方面：

一是专业从事改革方案制定和组织落实工作的公务人员，应长期在政府职能转变和“放管服”改革工作岗位工作。要建立相应的职务职级激励机制，将参与过核心改革的公务员长期稳定在改革岗位上，以利于保持深化相关改革工作的连续性。要防止和吸取以往行政审批制度改革中，人员临时抽调、频繁换人带来的弊端和教训。

二是对从事改革工作的公务人员进行定期的行政管理学、公共管理学、行政法学等基础理论知识的学习和培训。这种培训不是一般的由各级政府组织的改革业务培训而是相关理论培训。培训对象特别注意向基层县区倾斜，解决基层人员经验多、理论差，前瞻性思考和理论积淀不足的问题。从宏观角度和理论层面增强其解决改革疑难问题的敏锐性，提升其用理论解决现实问题能力。在央、省两级改革领导机构力争出现一批理论和实践能力兼备的学者型公务人员。具体在培训机制上，要将定期培训纳入考核指标，要发挥高校公共管理专业理论优势和党校、行政学院的行政管理学科优势，通过与改革领导部门联合举办专题性培训研讨班，增强公务员的“实战”能力。

三是从事改革的公务人员应具备公务员身份（基层县、区参公身份也可以），岗位分类为综合管理类而非行政执法类或专业技术类公务员（个别改革专业性强的领域可以使用专业技术类公务员）。这样更加符合其承担改革政策制定者的身份，也便于根据其身份所负职责进行有效的考核。