3.1　三次财力困境与财税改革

3.1.1　第一次财力困境与财税改革

中国为什么要进行财税改革？经历“文革”十年，中国国民经济已经濒临崩溃的边缘，只有改革一条路可走。财税改革是经济改革的一个组成部分。传统体制下，财政支持了计划经济体制的正常运转。改革计划经济体制，从根本上说，必须改变整个社会资源的计划配置方式，必须改变计划在社会资源配置过程中的主导地位。

改革者对于问题的认识有一个渐进的过程。最初，改革者并没有将经济问题产生的原因归结为计划经济体制，而只是在计划经济这个大前提下进行改革。所以，改革首先不会直接拿计划经济开刀。

改革的根本目的是提高经济效率。农业是国民经济的基础，提高农业生产的效率首先进入决策者的视野。为了提高粮食生产的积极性，最直接的办法是缩小工农产品剪刀差，提高粮食收购价格。提高粮食收购价格需要增加财政支出，需要财政的支持。在传统体制下，职工工资多年未提高，形成了历史欠账，为了提高职工的积极性，同样需要增加财政的支出。再加上，改革之前的1974—1976年，财政连续三年发生赤字，分别为7.11亿元、5.27亿元和29.62亿元。财政赤字规模不算大，但由于这是压缩支出的结果，财政困难程度可想而知。1977年和1978年国民经济得到一定的恢复，1977年和1978年都出现了财政结余，分别为30.93亿元和10.17亿元。但这不能改变财政支出的压力，1979年财政赤字达135.41亿元，为建国以来之最高。财政赤字占财政收入的比重高达11.81%。1980年财政继续出现赤字，为68.90亿元。也就是说，改革伊始，国家财力就陷入了困境。

农业改革相对于企业改革而言，成本较低。一方面，传统体制下，财政投入的重点在企业和城市，农业所获得的财政支持较少，农村所得到的财政投入也不多，改革对农民来说，不会有什么损失，反而会有收入增加的好处。另一方面，提高农产品价格，推行联产承包责任制，实行的是制度创新激励，财政投入不会太多。因此，改革首先在农村起步，农业很快就得到了恢复和发展。

企业改革成为改革的重点。在整个国民经济中，企业占据了举足轻重的地位。企业活力是经济发展的关键。因此，增强企业活力是经济改革的重要内容。改革者在改革之初就认识到对企业集中过多的弊病。中共十一届三中全会指出，中国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。因此，扩大企业自主权几乎与经济改革是同步开始的。扩大企业自主权包括企业的部分财务管理权。在传统计划经济体制下，国家财政与国营企业财务几乎是重叠的，扩大企业财务管理权限，就意味着财政的放权。利润留成、企业基金制度试点，无不如此。对企业放权，也就意味着财政收入的相对下降。表3.1反映了改革之初企业收入下降的基本情况，企业收入占财政收入的相对额下降，绝对额也下降。

表3.1　1978—1982年国家财政分项目收入

资料来源：中国财政杂志社（2007）。

改革者很早就认识到财政集中过多的弊病。1979年10月4日邓小平在中共省、市、自治区委员会第一书记座谈会上的讲话《关于经济工作的几点意见》中指出：“财政体制，总的来说，我们是比较集中的。有些需要下放的，需要给地方上一些，使地方财权多一点，活动余地大一点，总的方针应该是这样。”（邓小平，1994：199—200）

改革者力图通过扩权让利，增强企业活力，提高经济效益，因此，在财政上实行分权，中央和地方“分灶吃饭”，对企业进行了扩大自主权的改革。

但是，改革并没有从根本上改善国家财力状况。除了1981年财政结余37.38亿元外，1982—1984年又是连续三年的财政赤字，分别为17.65亿元、42.57亿元和58.16亿元。由此看来，财力困境虽然直接导致了财税改革，但就结果而言，财税改革并没有从根本上缓解财力困境。[10]

3.1.2　第二次财力困境与财税改革

20世纪80年代中期到90年代上半期，中国财政遇到了改革以来的第二次财力困境。1985年，中国财政收支结余0.57亿元，但是，1986年开始，财政就连年出现赤字。1986—1993年的财政赤字分别为82.90亿元、62.83亿元、133.97亿元、158.88亿元、146.49亿元、237.14亿元、258.83亿元和293.35亿元。而且，财政收入占国内生产总值（GDP）的比重从1986年的20.65%开始持续下滑，1993年仅为12.31%，国家债务负担持续加重。国家发行公债从1986年的138.25亿元扩大到1993年的739.22亿元。这次财政陷入困境的另一个表现是中央财政占全国财政总收入的比重持续下降，从1986年的36.7%降到1993年的22.0%。

财政收入占GDP比重的下降意味着国家直接掌控的财力下降。与此同时，财政支出压力不减反增。表3.2显示了财政补贴的基本情况。1989年，企业亏损补贴和物价补贴占财政收入近1/3。

表3.2　1985—1993年的财政补贴

资料来源：中国财政杂志社（2007）。

政府没有足够的可支配收入，必然会影响到国家职能的发挥。政府机构的正常运转在很大程度上依靠了预算外收入和制度外收入。表3.3显示，预算外资金总收入从1986年的1 737.31亿元上升到1992年的3 854.92亿元。预算外收入与预算内收入同步增长，预算外收入占预算内收入之比从1986年的0.82上升到1992年的1.11，预算外收入与预算内相当，甚至超过了预算内收入的水平（见表3.4）。[11]预算外资金根据其性质来看，也是财政资金。预算外资金规模的扩大，在很大程度上弥补了政府可支配财力的不足。实际上，政府掌握的财力还包括制度外收入。所谓制度外收入，是指政府依靠其行政权力所获得游离于预算内和预算外制度之外的收入。樊纲（1995）保守估计1994年制度外收入约占地方预算内收入的30%。关于制度外收入，也有学者认为，当时中国出现了预算内、预算外和制度外三足鼎立的情况。总之，预算内、预算外和制度外收入共同支撑了中国政府机构的正常运转。

表3.3　1986—1993年预算外资金收支总额

资料来源：中国财政杂志社（2007）。

表3.4　1986—1993年预算外收入与预算内收入之比

资料来源：中国财政杂志社（2007）。

但是，依靠预算外和制度外收入来保证政府机构的正常运转，显然对政府是不利的。预算外收入按照中国财政制度的有关规定，其支出有专门的用途，政府不可能随意调用。制度外收入本来就缺少合法性，而且，对于政府而言，这样的收入也缺乏稳定性。因此，政府有从根本上改变这种状况的动力。

第二次国家财力困境的形成实际上还与经济的所有制结构发生变化有关。经过改革，非公有制经济得到了发展，表3.5提供了1986—1993年各种经济类型的工业总产值所占比重。但是，财政收入严重依靠公有制经济，特别是国有制经济的状况没有得到改变。

表3.5　1986—1993年各种经济类型的工业总产值所占比重

注：本表系根据当年价格计算。

资料来源：中国工业年鉴编辑委员会（2006）。

与第二次财力困境相伴随的是，地方政府依靠直接征税的便利，“藏富于企业”、“藏富于民”，财政收入绝对额增长缓慢，相对值甚至下降，与此不无关系。中央政府亦有从制度上扭转地方政府掌握征税权和政府间财政关系不合理的愿望。在这样的背景下，中央财政部门多次强调“振兴财政”。第二次财力困境推动了政府，特别是中央政府进行财税制度改革。

3.1.3　第三次财力困境与财税改革

与前两次财力困境不同的是，第三次财力困境主要表现为县乡财政困难。1994年财税制度改革之后，财政收入占GDP的比重持续上升，1994年仅为10.83%，2007年上升到20.56%。与此同时，中央与地方财政收入之比发生了变化，在改革之前的1993年，该比例为22：78，1994年该比例变为55.7：44.3。在财政收入上，中央占大头，地方占小头的局面基本上得到保持，2007年该比例为54.1：45.9（见表1.7）。而在财政支出上，1993年，中央与地方之比为28.3：71.7，1994年该比例为30.3：69.7。地方支出占大头的局面保持不变，2007年该比例为22.7：77.3（见表1.7）。中央政府通过大量财政转移支付，保证了地方政府的正常运转。但是，1994年财税改革之后，基层财政困难问题一度严重困扰地方政府，影响了地方政府的正常运转。

县乡财政困难是与财政收入持续快速增长联系在一起的，主要表现在以下几个方面：

第一，欠发工资。2000年，全国有276个县人均财力在6 000元以下，财力不能保证工资发放（张弘力等，2002）。1998年和1999年底，全国欠发工资的县分别为344个和779个，累计欠发工资额分别为32.45亿元和112.8亿元，欠发工资的县占全国县和县级市（含市辖区）总数（欠发面）为13.84%和31.34%。截至2001年3月底，全国有1 001个县累计欠发工资205.32亿元，欠发面上升为35%（王军等，2002）。截至2002年底，县乡累计拖欠工资408亿元，其中，拖欠国家统一出台的标准工资137亿元，拖欠地方出台工资政策部分271亿元。2003年新增拖欠76亿元。（财政部预算司、办公厅缓解县乡财政困难课题组，2005）。

第二，债务负担沉重。所欠债务包括上级财政部门的债务——国债转贷资金、世界银行及外国政府贷款、银行部门和个人的债务、粮食企业的亏损挂账等等。表3.6反映了2002年地方县乡级政府债务累积余额情况。

表3.6　2002年地方县乡级政府债务累积余额情况

注：1.不含拖欠工资。

2.直接显性债务包括地方政府承借的外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷资金、解决地方金融风险专项借款、农业综合开发借款以及地方政府自行向银行、单位和个人直接借款等。

3.或有显性债务包括地方政府担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款、中外合资融资租赁公司贷款、地方政府自行担保贷款以及拖欠国有企业离退休职工养老金、粮食企业亏损挂账等根据法律和政策需地方财政兜底的支付事项。

资料来源：财政部预算司、办公厅缓解县乡财政困难课题组（2005）。

第三，公用经费保障水平低。相当部分县乡财政收入只能维持其人员经费和简单的公务支出，公务费较低，修缮、购置费基本不做安排（王保安等，2002）。

第四，公费医疗无法正常保证。王军等（2002）根据2003年财政部监督局会同预算司对10个县（市）的专项调查结果，部分县（市）近10年的在职人员医疗费基本由个人负担，离退休和伤残人员的医疗缺口较大（财政部预算司、办公厅缓解县乡财政困难课题组，2005）。

2003年，全国2 938个县级单位中，有974个县实际人均财力低于基本支出需求，约占县级单位数的1/3。其中，人均财力低于工资性支出的县有291个；人均财力低于工资性支出和公用经费之和的县有362个。

导致县乡财政困难的原因是多方面的。经济发展水平相对落后是多数财政困难县乡的共同特点。从根本上说，缓解县乡财政困难，要靠发展经济。县乡财政困难有基层政府机构人员膨胀的原因，也有财政体制上的原因。1994年财政体制改革的直接目标之一是提高中央财政收入占全国财政总收入的比重，这个目标已经实现。改革没有对省以下财政体制作出统一的规定，其结果是省一级政府模仿中央政府，尽可能集中地方财政收入，地市级政府模仿省级政府，到县乡财政，已无过多财力可以集中。这样，县乡财政困难的出现就很正常，在经济欠发达地区表现尤为突出。这种体制性的原因必须通过财政体制改革才能得以扭转。

县乡财政困难的另一面是国家财政收入的快速增长和良好的中央财政状况。这也说明，县乡财政困难能够通过财政体制的调整得到解决。2005年，国务院决定采取综合性措施，争取用3年左右的时间，使县乡财政困难状况得到较大缓解。当年，中央财政安排资金，建立“三奖一补”的县乡财政困难激励约束机制。所谓“三奖一补”，就是对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予奖励（李萍主编，2006：79）。“三奖一补”是“以奖代补”的转移支付。它有效地调动了各地化解县乡财政困难问题的积极性。2005年以来，中央财政每年都在增加“三奖一补”政策的投入力度，三年投入资金总量超过700亿元。“三奖一补”带动了地方政府的资金配套，全国财政困难县已由2005年的791个减少到2007年的27个（许志峰，2007）。

需要注意的是，1994—2008年，中国财税制度进行了多次调整，这些调整有许多与财力困境无关。推动财税改革的力量更多的是多种经济利益主体形成所带来的市场力量。财税制度改革或者是这些市场力量推动的结果，或者是政府主动适应市场力量的要求进行改革的结果。财税制度改革的非财力因素自1978年以来就一直存在，经济改革与财税制度改革是同步进行的。2009年上半年财政收入增长乏力，但财税部门只是通过局部的税制改革和税收政策调整加以应对，而未采取根本性的财税改革举措。