3.2　中国经济改革与财税制度改革

3.2.1　中国经济改革起步阶段的财税制度改革

1.中国经济改革的起步阶段：1978—1983年

1978年十一届三中全会确定了以经济建设为工作重点，提出应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权等一系列措施，以充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性。这次会议对作为国民经济基础的农业的发展作了强调。

1979年4月，中央工作会议讨论了当时的经济形势和党的对策，正式提出了对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。[12]这八字方针改善了重大比例关系，如农轻重比例关系和积累消费比例关系。通过实施包括农村改革、工业改革、财政体制改革在内的多项经济管理体制改革，农业生产得到恢复和发展，企业自主权扩大、效益提高，地方政府发展经济的积极性得到了增强。生产资料和消费品供应问题在很大程度上得到解决，特别是消费品供应相当充足，有的甚至出现买方市场。

这个阶段的改革是在“计划经济为主、市场调节为辅”的方针指导下进行的。在传统计划经济体制内部进行改革的同时，个体经济、乡镇企业（社队企业）、外资经济都开始得到一定的发展。

为解决大量“上山下乡”知识青年回城所带来的就业问题，中国采取了鼓励个体经济发展的政策。[13]为了鼓励农村经济的发展，中国还发布了一系列鼓励社队企业（即后来的“乡镇企业”）发展的规定。[14]与此同时，中国对外开放事业得到了较快的发展。

2.计划经济体制框架内的财税制度改革

改革的初始阶段，虽没有明确的总体目标，但过分集中的经济管理体制的弊病已被充分认识，因此，改革的具体措施首先表现为减少国家对经济管理体制的集权。财税改革更多的是改革者认识到是由经济管理体制过度集中的弊病所引起的。事实上，财政体制改革在1980年就被视为财政体制改革的突破口。

在计划经济为主，市场调节为辅的背景下，财税改革主要是体制内部的调整。在体制内增强各种经济主体的激励，是这个阶段财税改革的主旋律。财政集中的减少首先表现为财政在某些领域支出的增加。为了支持农村改革，提高农产品收购价格，是在财政的支持下进行的。调整多年未调整的工资，同样是在财政的支持下进行的。松动集中财政体制还表现在国家财政对国营企业财务管理的松动上。无论是利润留成，还是企业基金制度试点，都减少了财政的集中度，提高了企业的资金自主支配权。利改税[15]在规范国家与国营企业分配关系的同时，也冲击了统收统支的财政财务管理体制，企业的资金支配权进一步提高。

过分集中的财政管理体制还表现在财权过多地集中在中央上。不仅所有的财政资金都属于国家财政资金，而且各级政府的财政支出受到了中央政府的统一约束。中央和地方财政“分灶吃饭”[16]就是要增强对地方政府激励的改革。改革提高了地方财政的自主性，地方财政的相对独立性逐步增强。

这个阶段改革的重点是农村改革。国家还采取了支持社队企业（乡镇企业）[17]发展的财税政策。1979年7月国务院所发布的《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》要求支持农业发展，鼓励社队企业的发展。国家在社队企业的资金来源和税收上都实行了一些鼓励政策。国家对社队企业实行低税、免税政策。直接为农业生产服务和为社员生活服务的社队企业，根据实际情况，可免征工商税和所得税。小铁矿、小煤窑、小电站、小水泥，从1978年起，免征工商税和所得税3年，今后新办的，从开办起免税3年。其他新办企业在开办初期纳税有困难的，经批准，可免征工商税和所得税2至3年。对于边境地区和少数民族地区的县、自治县、旗的社队企业，从1979年起，免征所得税5年。经济条件仍很困难的老革命根据地，经国务院审批，可比照以上办法免税。灾区社队从事自救性的生产，经批准，可在一定期限内减征或免征工商税和所得税。社队企业所得税按20%的比例税率征收，社队企业管理部门的供销机构和专业公司交纳所得税，也按此执行。

1983年9月3日，经国务院批准，国务院办公厅转发财政部拟定的《关于调整农村社队企业和基层供销社缴纳工商所得税税率的规定》。该规定自1984年1月1日起执行。其主要内容是：一、对农村社队企业征收工商所得税，一律按照八级超额累进税率计征；取消原来对社队企业按照20%的比例税率和3 000元的起征点征收所得税的规定。二、对基层供销社征收的工商所得税，也改按八级超额累进税率计征；取消原来按照39%的比例税率征收所得税的规定。三、农村社队企业改按八级超额累进税率征收工商所得税后，计算应纳所得税额时，其费用列支范围，比照城镇集体企业有关规定执行。四、对同大工业争原料的社队企业和其他企业单位，一律不予减免工商所得税。

《财政部关于对乡镇企业进一步减免工商所得税的通知》（1984年3月29日）规定从1984年1月1日起，对乡镇企业征收的工商所得税，一律改按八级超额累进税率计征。为了进一步地照顾各地的实际情况，支持乡镇企业的发展，除已有的一些减免工商所得税的照顾外，对乡镇企业征收工商所得税实行放宽政策，对不与大工业争原料、缴纳工商所得税确有困难、需要给予减税照顾的乡镇企业，省级人民政府可以确定具体的减税原则，由县、市税务局审查核实，报县、市人民政府批准，给予定期减税照顾；在1984年和1985年期间，对边境县、民族自治县（旗）的乡镇企业，全年所得额不满3 000元的，免征工商所得税；全年所得额超过3 000元的，全额按八级超额累进税率计征工商所得税；对乡镇企业利用本企业的废水、废气、废渣“三废”作为主要原料生产产品的所得利润，从投产之日起，给予免征工商所得税5年的照顾；鼓励兴办农村商品流通基础设施，促进农村商品生产的发展。对乡镇企业、农村社队、农民个人在1984年1月1日以后新建的、独立核算的冷库、仓库的所得收入，从投入使用之日起，给予免征工商所得税2至3年的照顾。

这一时期，国家还注意健全对农村专业户的税收管理工作。1983年2月23日，财政部发出《关于对农村专业户征收工商税问题的通知》。该通知规定：一、农村专业户（包括承包专业户和自营专业户）经营工业、商业、交通运输、建筑安装、修理、饮食、服务业务取得的收入，均应征收工商税。二、农村专业户生产销售的农、林、牧、渔产品，凡《中华人民共和国工商税条例（草案）》列举征税的，属于收购部门收购的，由收购部门纳税；由专业户自行销售的，由专业户纳税。三、农村专业户按全部经营收入额缴纳工商税以后，上缴给社队的收入，社队不再缴纳工商税。但对专业户上缴社队的租金收入，应由社队按照规定缴纳工商税；专业户上缴社队的实物，如果属于应当征税的产品，应由社队销售时，依照规定缴纳工商税。

这一时期，为适应对外开放的新局面，中国在对外资企业征收工商统一税的基础之上，外资企业所得税制也逐渐形成，建立了涉外税制。[18]涉外税制必须适应当时国有制财政的现实，给外资企业以充分的成长空间，因此，所建立的涉外税制是一种优惠的税制。

这一时期，是计划经济和商品经济共存的时期，计划体制与市场体制并存的时期，传统体制排斥经济杠杆作用，国家对经济实行的是直接控制，国民经济所有活动，事无巨细，尽由政府统揽。从国家角度看是这样，从企业角度看也是如此，国营企业无法对间接调节作出反应或者反应迟钝。也正是因为如此，即使采用了符合市场要求的经济调控工具，也不得不诉求计划的配合。但无论如何，税收调节经济的作用开始初步得到重视[19]，财税改革逐渐打破了统收统支的制度，同时，为适应新经济力量的成长，财税制度作了相应的调整。

3.2.2　有计划的商品经济框架内的财税改革

1.社会主义有计划的商品经济：1984—1991年

（1）有计划的商品经济改革目标的提出。

1984年10月20日，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，确立了社会主义有计划的商品经济的改革目标，突破了将计划经济与商品经济对立起来的传统观念。这样，计划不仅仅是指令性计划，更包括指导性计划。而且，指令性计划的范围缩小了，指令性计划的执行也要运用价值规律。

十二届三中全会确定改革的重点从农村向城市转移。根据当时城市企业就业职工人数达8 000多万，所提供的财政收入占80%以上的事实，增强企业活力被视为中国经济全局和财政经济的根本好转的关键。增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大中型企业的活力，被视为以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。运用价值规律需要有合理的价格体系，价格体系改革被视为整个经济体制改革成败的关键。价格改革需要改革过分集中的价格管理体制，逐步缩小国家统一定价的范围，适当扩大有一定幅度的浮动价格和自由价格的范围。价格改革与其他经济改革是联系在一起的，因此，改革价格体系，还要进一步完善税收制度，改革财政体制和金融体制，在搞活经济的同时，通过宏观调节，综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系，调节财力、物力和人力的流向，调节产业结构和生产力的布局，调节市场供求，调节对外经济往来等等。

（2）国家调节市场，市场引导企业。

1987年中共十三大指出中国正处于社会主义初级阶段，必须以公有制为主体，大力发展有计划的商品经济。在初级阶段，尤其要在以公有制为主体的前提下发展多种经济成分，在以按劳分配为主体的前提下实行多种分配方式，在共同富裕的目标下鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来。

中共十三大指出，以指令性计划为主的直接管理方式，不能适应社会主义商品经济发展的要求。国家对企业的管理应逐步转向以间接管理为主；计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的；新的经济运行机制，总体上来说应当是“国家调节市场，市场引导企业”的机制。深化改革的任务主要是：围绕转变企业经营机制这个中心环节，分阶段地进行计划、投资、物资、财政、金融、外贸等方面体制的配套改革，逐步建立起有计划商品经济新体制的基本框架。

中共十三大认识到全民所有制以外的其他经济成分发展的不足，提出要继续鼓励城乡合作经济、个体经济和私营经济的发展。对于公有制经济本身，也要发展多种形式的公有制经济。除了全民所有制、集体所有制以外，还应发展全民所有制和集体所有制联合建立的公有制企业，以及各地区、部门、企业互相参股等形式的公有制企业。在不同的经济领域，不同的地区，各种所有制经济所占的比重应当允许有所不同。

中共十三大还要求进一步下放权力，凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。

（3）治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革。

1988年9月，中共中央正式作出治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的决定，将1989年和1990年改革和建设的重点放到治理经济环境、整顿经济秩序上。1989年11月9日中共十三届五中全会通过《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》。该决定要求用三年或者更长一点的时间，基本完成治理整顿任务。治理整顿不仅为改革深入和健康地进行创造必要的条件，而且它本身也需要改革的配合。在集中力量进行治理整顿期间，改革要围绕治理整顿来进行，并为它服务。治理整顿要求着重在企业承包经营责任制、财政包干体制、金融体制、外贸承包制等方面深化和完善改革。

2.有计划的商品经济框架内的财税制度改革

有计划的商品经济，需要有与之相适应的财税制度。中国主要在税制和财政体制上作出了相应的调整。商品经济需要发挥市场的调节作用。要让市场发挥作用，必须要有市场竞争主体，要有相应的市场价格和市场体系。而当市场主体逐步形成之后，财政调控体系也应该随之跟上。

（1）适应市场竞争主体需要的税制改革。

当时中国的企业主要是国营企业，因此，需要扩大国营企业的自主权，让其成为市场竞争主体。1983年和1984年中国进行了两步利改税。第二步利改税的基本方案[20]在1984年9月公布，10月起实施。确立社会主义有计划的商品经济改革目标则是在1984年10月20日的中共十二届三中全会上。从时间上看，利改税是“计划经济为主，市场调节为辅”的产物，但“市场调节为辅”毕竟给市场调节以生存空间，因此，当有计划的商品经济改革目标确定之后，第二步利改税方案能够继续执行下去，而且在很大程度上适应了培育市场竞争主体的需要。这样，最终在有计划的商品经济框架内，中国形成了一套以流转税制为主体，多种税制协调配合的复合税制。

商品经济下的市场竞争主体不仅包括国营企业，还包括集体企业、城乡个体工商业户、私营企业、外资企业等等。对于非国营企业，特别是非公有制企业，显然，政府更不能通过统收统支的办法对它们加以管理。中国需要有一套与这种经济现实相适应的税制。改革后的中国的流转税制包括产品税、增值税、营业税等税种，所得税包括国营企业所得税、集体企业所得税（1985年）、城乡个体工商业户所得税（1986年）、私营企业所得税（1988年）、个人收入调节税（1987年）。涉外税制中的个人所得税制继续执行，中外合资经营企业所得税和外国企业所得税在1991年7月1日正式合并为外商投资企业和外国企业所得税。此外，中国还开征了城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、土地使用税等一系列税种。

（2）适应间接宏观调控需要的税制改革。

有计划的商品经济要求财政调控要实现从直接调控到间接调控的转变。税收就被当作一种重要的间接调控手段。刚从计划经济走过来的中国，面临的最大问题仍是短缺经济问题，如何防止社会总需求超过社会总供给就成为宏观经济调控的首要难题。

引起社会总需求扩大的无非投资和消费两大因素。防止投资膨胀和消费膨胀的目标在计划经济条件下，完全能够通过压缩基本建设投资规模和社会集团购买力得到实现。在建立商品经济的过程中，政府用了传统做法，但对于体制之外的资金引起的投资膨胀和消费膨胀，传统做法无能为力。经济改革的推进，扩大了地方和企业的自主权，预算外资金规模随之扩大，再加上基本建设的资金有许多来源于银行，投资和消费膨胀就成为宏观经济调控的一大难题。财政加强了预算外资金管理，还通过税收的手段，抑制投资和消费。

在控制投资上，主要的相关税种是建筑税（固定资产投资方向调节税）。早在1983年，国务院为了控制基本建设规模，开征建筑税。[21]1991年固定资产投资方向调节税取代了建筑税。与建筑税相比，固定资产投资方向调节税扩大了纳税人的范围，增加了私营企业；将征税投资范围扩大到全社会的固定资产投资，包括了商品房投资和其他固定资产投资；将征税资金的范围扩大到各种资金，包括国家预算资金；根据国家的产业政策和项目经济规模实行差别税率，按照投资项目单位工程分别适用0、5%、10%、15%、30%等税率。固定资产投资方向调节税的征收采取了计划统一管理和投资许可证相结合的源泉控管办法。

在控制消费上，中国开征了奖金税、工资调节税、特别消费税等一系列新税。[22]

外向型经济是中国经济增长的重要推动力量。为了促进对外贸易，中国的出口退税制度在1983年起步，在这个阶段，出口退税制度得到进一步的发展。1987年12月31日，财政部更是明确了彻底出口退税的基本原则。

此外，中国还实行了一些促进就业的税收政策。对股份制改造试点，中国也实行了较为优惠的企业所得税政策。1984年10月1日开始征收资源税。资源税最初是按照销售收入利润率超率累进征收的。1986年征收方法改为从量计征。1991年，资源税的征税标准和征收范围也作了调整。

此外，增值税征收范围得到扩大，产品税征收范围缩小，增值税税目从1984年的12个增加到31个。增值税的征收方法也作了调整，从起初采用“扣额法”和“扣税法”转为统一采用“扣税法”。

在这个阶段，税收的调节作用得到了空前的重视。税收在促进产业发展上发挥了重要作用。能源交通基础设施相对落后，影响了中国经济的增长。为了鼓励能源交通事业的发展，中国对电力工业企业减免产品税以归还到期的贷款，对煤炭、石油等行业也实行了税收优惠；中国还降低了铁路运输业、海洋运输业、航空运输业的营业税税率，或者实行了其他税收优惠。为了促进科技进步，中国对于技术转让、引进国外先进技术、国内技术出口、资源综合利用、支持开发高新技术产品等实行了税收优惠政策。中国还对经济特区、沿海地区等实行了区域性税收优惠政策。

（3）适应分权需要的财政包干制。

在财政体制上，有计划的商品经济同样要求有与之相适应的财政体制。“分灶吃饭”突出了地方政府的相对利益。税制改革之后，划分收入的基础发生了变化，财政体制需要作相应的调整。经济改革从农村起步，承包制在农村取得了成功，城市经济体制改革也引入了承包制。1980年和1985年的财政体制改革都强调“分级包干”，只不过1980年的“划分收支”在1985年变成了“划分税种，核定收支”，1988年更是明确提出对地方实行财政包干。[23]从总体上看，20世纪80年代的财政体制是财政包干制。这样的财政体制强化了地方政府的利益，鼓励了地方政府间的竞争。中国经济的活力在很大程度上就源于此。

（4）财税制度的局限性。

适应有计划的商品经济发展需要的财税制度有其局限性。财政包干制引发了“诸侯经济”问题。从商品经济的发展来看，各地政府之间进行竞争，总体上看是有利于经济发展的，但是，在不合理的税种划分与事权界定下，地方政府的行为就可能导致无序的低效率竞争。

对需要奖励的产业和产品减免税，奖励生产；对需要限制的产业和产品课重税，限制生产。这是税收发挥调节作用的必然选择。但是，当这种税制与不合理的财政包干制联系在一起的时候，财政包干制就可能导致逆向调节。事实正是如此。财政包干制下，产品税由地方征收，税率越高，地方财政收入越多，地方就越有办产品税高企业的积极性，高税率反而变成了逆向调节。各地大办烟厂、酒厂就是明证。各级政府为了增加财政收入，争相发展投资少、见效快的加工工业，建设税利比较丰厚的企业，导致“诸侯经济”问题的出现。加上价格体系没有理顺，原材料价格低，加工品价格高，各地之间展开了“羊毛大战”、“蚕茧大战”、“棉花大战”等一系列的争夺原料的战争，其结果是技术先进的大厂缺乏原料陷入困境，技术落后的小厂用高档原料生产低档产品（薛暮桥，1988）。显然，这样的财政竞争只能归类为低效率的无序竞争。

在价格体系没有理顺，国有企业改革走向市场的配套措施尚未完成的情况下，要进行国有企业改革，对国有企业的财政补贴就不可避免。而且，在这样的价格体系下，还很难区分清楚经营性亏损和政策性亏损，加重了财政补贴的负担。

中国税制也存在一系列与商品经济发展不相适应的地方。产品税从税目到税率的设计，都服从计划安排的需要，与价格配套使用。税率高低选择的依据是，按照计划价格扣除生产成本和企业合理利润之后的状况确定的。产品税税率悬殊，一旦经过产品税税率和计划价格的配合运用，各企业的利润水平就大致相当（丛树海，1994）。显然，这样的流转税税负是不公平的。再加上产品税重复课征，不利于企业间的分工协作，影响社会化大生产的发展。因此，改革产品税制是大势所趋。

在企业所得税制上，不仅内外资企业税制不统一，就连内资企业也根据所有制类型，分别设置了不同的税制。商品经济发展所需要的公平竞争环境无从谈起。国有企业承包制的推行，将税收包括在利润内一起进行承包，更是扭曲了税制。

税收的调节作用如何发挥，有一个认识的过程。特别是，对于投资膨胀和消费膨胀，能否运用税收手段加以控制就是一个重要的问题。

在有计划的商品经济框架内，对于市场活动范围的认识也有一定的局限性，例如，不将劳动力视为商品，也不将土地、矿山、银行、铁路等等一切国有的企业和资源包括在商品范围之内。这种局限性显然会影响市场调节作用的发挥，而且在一定意义上，必然导致政府调节手段的扭曲。

治理整顿期间，恢复一些指令性的旧的管理办法，是不得已而为之，也反映了计划经济与市场调节之间的内在矛盾。但是，有计划的商品经济毕竟突破了商品经济发展的禁区，扩大了指导性计划的范围，扩大了市场调节的范围，放开了小商品价格，生产资料实行价格双轨制，为市场调节作用的发挥争取了空间，因此，财税制度按照适应市场调节发展的需要进行改革，就成为大势所趋。

3.2.3　适应社会主义市场经济要求的财税制度改革

1.社会主义市场经济：1992年至今的中国经济改革

长期以来，计划经济与市场经济是区分社会主义和资本主义的重要标志之一。有计划的商品经济改革目标的确定，并没有根除计划经济的影响。计划经济束缚中国经济发展的弊病随着改革的深入也越来越突出。市场在资源配置中的基础作用需要得到确认。

1992年初，邓小平发表了重要的南方谈话。他指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”（邓小平，1993：373）市场经济对于社会主义来说不再是一个禁区。1992年10月，中共十四大明确提出社会主义市场经济体制的改革目标。1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对经济改革目标作了全面的概括：市场要在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。社会主义市场经济的发展需要有与之相适应的现代企业制度；需要建立全国统一开放的市场体系；需要转变政府管理经济的职能；建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系；需要建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度；需要建立多层次的社会保障制度。

1994年，中国进行了一次涉及面极广的改革，内容涉及财税、金融、投资、企业制度等等。经过数年的发展，中国基本上确立了市场经济框架。改革面临的任务已经转到如何进一步完善市场经济体制上来。2003年10月14日中共中央十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该《决定》指出中国还存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，而造成这些问题的原因是体制性障碍，因此，需要进一步完善社会主义市场经济体制。完善市场经济体制，需要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。完善市场经济体制的主要任务是：完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制；建设统一开放竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制。

2.适应社会主义市场经济体制的财税制度改革

虽然到1992年，中国才明确提出社会主义市场经济体制改革目标，但是在20世纪的80年代，商品经济的提法已经非常普遍。事实上，商品经济与市场经济是一致的。两者只是从不同角度对经济形态作了概括。“商品经济同自然经济、产品经济相对立，从产品是否通过交换进入消费的角度定义经济体制；而市场经济同集中计划经济、统制经济相对立，从社会资源配置的角度定义经济体制。”（吴敬琏，2003：45—46）因此，在有计划的商品经济框架下所进行的财税制度改革探索，其基本取向有许多与社会主义市场经济的要求是一致的。

但是，对所有制的认识有一个渐进发展的过程。1987年中共十三大明确提出鼓励发展个体经济和私营经济的方针。1988年4月，七届人大一次会议通过的宪法修正案第一条规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”虽然在20世纪80年代中期事实上就提出以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。但是，非公有制的重要地位，直到90年代明确提出建立社会主义市场经济之后，才真正得到认可。也正因为如此，为公有制经济和非公有制经济提供公平竞争环境，就成为财税制度改革的重要任务。只有在这种情况下，中国财税制度才有可能真正突破传统的公有制财政、计划型财政等的束缚，才能突破80年代一度将中国财政视为“经营管理型”财政的误区。[24]

有计划的商品经济突破了商品经济发展的禁区，但是，计划经济的力量仍然很强大，市场不能在资源配置中发挥基础性作用。这还是一个短缺经济的年代。通过税收杠杆影响多种商品价格的做法一直得到推广。显然，这种做法的实质是干预微观经济的运行。随着市场经济改革目标的提出，较为中性的流转税更容易为市场所接受。1994年税制改革选择了以增值税为主体的流转税制，就适应了这种改革的要求。

市场经济要求政府运用经济杠杆实施对宏观经济的总量控制，财政政策是其中重要的一种，总量控制要从行政直接控制办法转向间接控制体系的建立。固定资产投资方向调节税、奖金税、国营企业工资调节税等等，无一不与计划联系在一起。这一方面使得税制的运作缺乏相对独立性，受制于计划，另一方面也导致政府对微观经济的过度干预。因此，改革必然要逐步取消此类税种。

公有制经济与非公有制经济之间的公平竞争，要求有与之相适应的税制。政府不能根据不同的所有制成分，设定不同的税制。统一不同所有制企业的税收待遇，是市场经济的内在要求。

市场经济国家财政收入主要依靠税收收入。政府收入应该统一进预算，不应有预算内、预算外之分，更不应有制度外的说法。财政信息应该公开透明，财政决策应实现法治化、民主化和科学化。

市场经济下财政支出应该是一视同仁的。社会中的所有企业和个人，在统一的税收制度下纳税，应该享受同等的公共产品和公共服务。不同所有制企业是如此，分别居住在城市和乡村的个人也应该如此。

市场经济下的政府间财政关系应有助于统一市场的形成，在激励地方政府的同时，应避免“诸侯经济”问题的出现。政府间事权的界定，应注意效率的提高。全国性公共产品和公共服务由中央政府提供，地方性公共产品和公共服务由地方政府提供，带有外部性的地方性公共产品和公共服务可以由地方提供、中央补贴，也可以由中央提供。政府间税种的划分，应将影响全国统一市场形成的流转税划归中央。与收入分配相关的税种应该归属于中央。企业所得税的划分不能依据行政隶属关系。政府间财政转移支付制度应该规范化，应能保证各地最低公共服务水平的提供，实现公共服务的均等化。

符合以上要求的财政是公共财政。1994年，中国已经开始建设公共财政，1998年明确提出构建公共财政框架。近年来，中国政府正在进一步完善公共财政体制，就是对市场经济改革所作出的回应。