第二节 国内外研究现况
对政府服务质量的持续改进与提升，是落实民主治理、回应公民需求、建设服务政府的要旨。在改进公共服务质量的众多工具中，使用质量奖励与认证，激励各级政府部门持续改进公共服务质量，是近年来较为流行的方法之一。针对公共服务质量奖励的理论与实践问题，学者们进行了多视角研究，取得了丰硕的成果。总的来说，目前国内外对于“公共服务质量奖励”的研究不在少数，但研究内容仅局限于公共服务领域或质量管理领域，几乎没有研究从奖励的本质——激励理论的视角来探索构建“竞争性公共服务质量奖”的理论模型。而且，在公共服务领域的已有研究中，通过比较国内外相关的“竞争性公共服务质量奖”来思考如何设计我国公共服务质量奖项，以改进公共服务质量的文献并不多，相关研究主要围绕在绩效评估、政府创新、质量测评等方面，既缺乏完整的理论基础和系统的分析框架，也没有从服务接受者或团队激励的角度来探索设计更具激励与监督作用的公共服务质量奖励机制。作为激励公共部门持续改进服务质量的重要手段，“竞争性公共服务质量奖”的研究亟待完善。
本书主要从质量奖的属性界定、公共服务质量测评研究、公共部门质量管理，以及奖励机制对于改进公共服务质量的影响与效果等方面对国内外相关研究进行综述和评价，并在此基础上探讨对公共服务质量奖励进一步进行研究的重点与方向。
一 国内研究
经过十余年的发展，国内学者对公共服务质量奖励的研究已取得一定成果。首先，在理论体系的研究方面，完成了公众满意度、顾客感知、卓越模型等测评工具在中国适用性的分析与探索；其次，在对不同地区与行业的公共服务质量奖励上也都展开了大量的实践工作，取得了一系列研究成果。具体来说，关于公共服务质量奖励的代表性研究主要包含以下几个领域。
（一）质量奖的属性界定
随着20世纪90年代新公共管理运动在全球范围的传播，传统的效率理念被“质量至上、顾客满意”取代，一系列成熟的质量管理理念与方法，如ISO质量标准、业务卓越模型（BEM）、质量认证、质量奖、平衡计分卡、标杆管理等被大量引入公共部门的管理实践中，逐渐成为公共部门提升服务质量的常用工具。依据这些工具的内在属性与作用方式的差异，学者对公共部门质量管理的类型做了不同划分，但无论是“公共部门质量管理的五种机制和途径：商业途径（质量认证）、专业途径、使用者介入机制、市场机制、激励机制”，[1]还是“持续改进公共服务质量的三种方式：服务质量测定、服务质量认证、服务质量流程”等内容，[2]“质量奖”的属性界定及其与“质量认证”的关系，一直是学界关注的热点问题。
特别是（竞争性）“公共服务质量奖”（Public Service Quality Awards，以下简称为PSQA）产生并逐渐成熟以来，作为“质量奖”的重要分支，如何界定“PSQA”的内涵与属性，对于本书的研究和各国政府改进公共服务质量的实践都有着至关重要的影响。
从国内相关研究成果来看，普遍将“质量奖”与“质量认证”界定为从属关系，认为“质量奖”是“质量认证”的主要内容之一，只是在对“质量奖”的属性界定方面略有差异。苏秦认为，三大质量奖项[3]的运行方式大致相同，代表了质量奖的基本属性，都是在全面质量管理的基础上逐步加入了卓越经营的因素，因此，质量奖可细化为质量认证中的“卓越质量管理模式”。[4]陈振明、李德国将质量奖、服务宪章、公共服务标准化等工具一同界定为服务质量认证的典型代表，是公共部门消费者权利宣言的一项奖励制度。[5]
从整个质量管理流程来看，“质量奖”或“PSQA”确实属于对公私部门服务质量的“认证、认可”，但“服务质量认证”的概念是指“自上而下地由根据国家制定或者国际通行的标准来对公共部门提供的质量进行检查，对合格或表现卓越的机构授予合格证书或荣誉称号”。[6]换句话说，“质量认证”的本质属于“合格认证”，没有名额限制，只要达到规定标准，即可获得证书，属于“门槛奖励”（Threshold Awards）。[7]“PSQA”的独特之处在于，将竞争机制引入无市场化的公共部门，通过竞争与奖励的形式，促使公共部门保持和增强优质服务行为，同时吸引公众的兴趣和媒体的关注，为社会创造更大的效益。[8]因此，从“质量奖”或“PSQA”的最终目标来看，这种“竞争性奖励”的本质，就是对质量优胜者的行业认可和声誉奖励，也是一种精神激励机制。[9]
（二）公共服务质量测评研究
科学的质量测评体系是公共服务质量奖励的衡量基础，在公共部门质量管理的研究中占有重要地位，近年来学界在这方面的研究成果颇为丰富。针对不同地区、领域的公共服务现状，学者在量化测算的基础上探讨了公共服务质量的测评问题，包括质量测评的指标、工具、模型等方面的研究。一些研究机构与学者，也从不同角度设计了较具代表性的公共服务质量测评的指标体系和评估框架，并在实践中广泛应用，具体内容见表1-1。
表1-1 公共服务质量测评的指标体系和评估框架
表1-1 公共服务质量测评的指标体系和评估框架-续表1
表1-1 公共服务质量测评的指标体系和评估框架-续表2
表1-1 公共服务质量测评的指标体系和评估框架-续表3
虽然这些评估框架并不是针对公共服务质量奖励而构建的，且很多指标来自私营部门服务质量测评体系，但其对“竞争性公共服务质量奖”的制度构建和顾客服务感知的测评等实践同样具有借鉴意义。
（三）奖励机制对公共服务质量改进的效果与影响
从实践来看，“公共服务质量奖”在世界各国与地区的设立，直接推动了国内外学者对奖励机制对质量改进的效果与影响的相关研究。虽然文献资料较为分散，相关内容尚处于自由探讨阶段，还未形成统一的理论范式和研究方法，但学者们普遍认识到公共服务质量奖励机制的重要性，并在公共服务质量奖的评估工具选择、[10]入围项目或得奖项目的内容分析、[11][12]政府服务创新的趋势[13][14][15]等方面取得了一系列研究成果，这几方面的研究也多以实践经验、案例分析等数据统计类为主。
虽然目前我国还没有设立国家层面的专业化竞争性公共服务质量奖项，系统的公共服务质量奖励机制也还未建立起来，但国内学者逐渐意识到公共服务质量奖项对公共服务质量改进的激励作用，并开始呼吁将公共服务质量奖作为公共服务质量改进的重要工具。如：马亮对“中国地方政府创新奖”前五届100多个入围项目进行了数据统计与分析，认为该奖项除了强化模仿创新和学习行为外，也激励了中国地方政府创新的首创精神。[16]李钊、田武、汤万金等学者通过研究欧洲质量奖励制度及其案例特点，认为通过申请质量奖，组织可以得到很大的益处，如：获得清晰了解组织现状的机会，加深组织对卓越绩效的理解，获得公众的认可和尊敬，形成积极主动和具有建设性的组织氛围等。[17]陈振明和孙杨杰全面介绍了公共服务质量奖从企业管理到政府创新，再到专业化公共服务奖的三个发展阶段，同时也剖析了“联合国公共服务奖”“欧洲公共部门奖”“美国政府创新奖”“加拿大卓越公共服务奖”四个典型奖项的特点与优势。在此基础上，针对我国如何设计和实施公共服务质量奖提出了思考和对策：重视服务成本的理念；设定不同的参奖类型，给予参评者自我选择的机会；广泛利用大众媒体宣传或参加国际奖项的机会，进行自我营销和成果扩散；加强领导者的重视程度，构建内部奖励机制：发布成果和颁奖典礼，树立典型和标杆等[18]。
同时，由于内部动力相对不足、动机偏位、成本负担等因素，部分奖项在实践中存在可持续性困境，并没有达到预期效果。[19]不少学者指出，我国现有的一些公共服务奖项存在诸多不足，可能对公共部门产生消极影响，如获奖案例在传统政府管理实践中的推广带动作用微弱、缺乏对创新累计经验的长期可持续的追踪性研究等。而且，申报项目和获奖项目在领域与区域分布上极不平衡，大部分经济越发达的地区，创新越多，相对的公共服务水平也较高，个别省份如浙江、广东等创新活跃、获奖频繁。[20]
二 国外研究
到目前为止，国外学术界对于公共服务质量奖励的相关研究成果也较为丰富，具体内容主要集中在三个领域，分别是：服务质量的理论研究、公共部门质量管理的应用研究，以及奖励机制对改进公共服务质量的效果与影响的研究。一方面，从20世纪50年代开始，受战后科技发展和日本经济腾飞的影响，质量被认为是最有利的竞争优势，相关的服务质量理论与公共部门质量管理等引起了国外学者的广泛关注；另一方面，由于美国、加拿大、英国、德国、澳大利亚等国家在实践中较早探索公共服务质量奖励，先于我国设立了很多针对政府服务质量的奖项。因此，大量文献也集中在探讨该国奖励机制对公共服务质量有着怎样的影响与效果，以及如何影响等。
（一）对服务质量的相关研究
如果按照研究内容进行划分，质量理论主要可以分为“产品质量”和“服务质量”两部分，而且，从时间先后来看，对“服务质量”的研究，是在“实物产品”以及与其相对应的“产品质量”理论等发展趋近成熟后，才开始广泛进入人们的关注视野。因此，可以把服务质量研究分为产品质量管理研究和服务质量管理研究两个阶段。
1.产品质量管理阶段
也就是说，“服务质量”的概念是由“产品质量”演化而来，现在所讲的“质量”或“品质”与最早提出的“质量”含义不尽相同（见图1-1）。因此，对质量、服务和质量管理的研究也需要从质量概念的演变开始。[21]
图1-1 质量理论演进过程
资料来源：作者整理。
一些质量管理大师曾对质量下过经典定义，被日本人尊称为“质量之神”的戴明（W.Edwards Deming）曾于1982年对质量作出如下定义：用最经济的手段，制造出在市场上最有用的产品；而“质量圈之父”石川馨（Kaoru Ishikawa）则认为：质量是能让消费者或使用者感到满意，且乐意再购买一次的特质；[22]已逝世的朱兰（Juran，1989）也对质量作出过界定，认为质量的表现在于能否满足被服务者的需求。[23]由于人们对质量的界定随外界环境与认知发展的变化不断更新，因此，有关质量的定义从未固定下来过。学者Elke[24]将私营部门质量概念的演变划分为五个时期。
如表1-2所示，不同于今天熟知的“顾客满意度”“感受与认知”等质量理念，早期的质量仅仅代表“符合技术、规范和标准”，“产品质量”就是质量概念的全部内涵。20世纪50年代，质量的定义发生根本性转折，对质量研究的视角开始从“客观规范”的一致性转向“客户使用”的适合度。也就是说，对质量的关注点从对产品本身好坏的评价，发展到对质量的内涵进行革新；从注重生产流程发展到对服务质量的重视，进而发展到以顾客为导向的观点，此后的“顾客需求”或“顾客满意度”都是在“使用对象”基础上的进一步深化，即“服务质量”逐渐脱胎于“产品质量”并越来越受到重视。
表1-2 私营部门质量概念的演变
在产品量管理的初期阶段，雇主和企业家主要关注的是客观条件对产品质量的影响，管理的程度比较低，主要采取如下措施改进产品质量：一是更新企业的生产设备；二是重新设计和划分产品的生产流程；三是严格设定产品的质量标准和误差范围，对所生产的产品的质量进行严格的把关和检测，分析可能导致误差的原因[25]。随着管理学的发展，人们的关注点开始由机器和资源向企业中的人员转移。“霍桑试验”表明，企业中的员工不只是受经济利益驱动的“经济人”，还是“社会人”，他们会对企业的生产效率和产品质量产生至关重要的影响。从此，雇主和企业开始注重从主客观两个方面进行产品质量管理。
汽车生产行业是产品质量管理初期阶段最具代表性的行业。亨利·福特（Heny Ford）最早将质量管理引入汽车行业，被称为大生产质量之父。阿尔弗雷德·斯隆进一步完善了大生产质量的概念，他指出汽车的质量不是制造商自己制定的标准，而应该不断满足顾客的需求（朱兰和德费欧，2014）。随着全面质量管理理念和模型的出现，产品质量管理也逐渐从事后控制向全阶段、全方位管理的方向发展。对产品的认知，不再仅仅是购买该品牌的产品，更是购买其服务的过程，已然将服务转化成了商品的附加价值。逐渐地，只注重服务也不再足够，组织中开始出现这样的潮流：将服务质量的提升与质量管理融入经营管理的计划中，并把质量目标和财务目标整合，作为领导组织的主要推动力。于是，有关服务质量的理论及其测评模型迅速发展，并被大量引入公共部门。
2.服务质量管理阶段
虽然服务与日常生活密不可分，是最常见的商业活动。然而，有关服务的定义历来各家众说纷纭，综合整理不同观点如表1-3所示。除了对服务内涵理解的微观差异外，服务还具有这样的共性，即在未获得服务前，接受服务的对象对服务是一无所知的，且同一项服务不会因为服务接受者，以及服务时间或地点的不同而有所变化，服务与其提供者之间是不可分割的，等等，常被概括为“无形性、异质性、不可分性、易消逝性”等特征。正是服务天然具有的这些特性使得服务质量的研究更为复杂艰深。[26]
表1-3 各学者对于服务的定义
学者们对于服务质量问题的研究，是从20世纪60年代开始的，但完整意义上的服务质量管理理论直到20世纪80年代初期才真正诞生。从研究视角来看，过去30多年的“服务质量”研究主要经历了两个研究视角的演进。
早期的一些学者如Sasser、Olsen和Wyckoff等从“服务提供者”的角度来定义服务质量，认为“服务质量”是由材料、设施、人员水平等构成。[27]相关的服务质量结构和测量也倾向于符合服务提供者的视角。随着认知心理学的引入和对顾客关系管理的要求，以北欧学派代表人物克里斯丁·格鲁诺斯提出的“顾客感知服务质量”概念为标志，学者们的研究视角逐步从“服务提供者”的角度转移到“服务接受者”（顾客）角度，其理论核心可归纳为：“顾客是服务质量的唯一评价者”，提升服务质量需要以“顾客满意”（Customer Satisfaction，CS）为基础。[28]最初从顾客角度对“服务质量”的界定，则可以追溯到学者Levitt的经典定义，即“服务质量是指服务结果能符合顾客所设定的标准”。[29]也就是说，服务质量来自顾客自身的心理预期，是一种顾客感受，由顾客的内在服务期望与外在实际感受的比较决定。
此后，顾客感知服务质量的研究全面展开。这种从“服务接受者”（顾客）出发的角度来定义和测量服务质量的方法，也成为目前该研究领域的普遍共识。因此，邮政业、酒店业、旅游业及餐饮业等服务行业也就成为西方国家在服务质量管理实践方面最为活跃和成功的部门。如：美国很早就开始在邮政业中推行质量管理，美国邮政的服务质量管理体系体现了高层管理、现场管理、业务管理及对顾客体系的客观评价管理之间的相互制约和平衡关系。日本的酒店业真正做到了以消费者为核心，消费者从进入酒店的那一刻起，就能够感受到一种宾至如归的感觉，消费者不需要花费任何心思，就有人打点一切，消费者就能得到想要的产品和服务。旅游业提供的服务具有很明显的价值易逝性，而顾客的旅行决定约有30%会变更或取消，这就要求旅行社提高预订系统和生产系统的灵活性，提高服务人员的服务质量。因此，旅游业服务质量改进的很大一部分与服务人员培训相关。除此之外，旅行社改进服务质量常见的举措还包括设计和提供更加贴近顾客的服务，与酒店和航空公司保持良好的合作等。在餐饮业中，许多国家都对卫生水平、餐饮业从业人员的健康标准，乃至他们的着装做了明确的规定。[30]
质量管理对象由产品向服务的延伸，为质量管理由私人组织引入公共组织奠定了基础，积累了经验。学者们在此基础上进行了更为深入的研究，1985年，北美学派代表PZB（A.Parasuraman，Valarie A.Zeithaml & Leonard L.Berry）提出了服务质量差距理论，他们认为，服务质量会经由其认知而影响顾客态度，从而决定顾客的满意度，且这种影响与5种服务质量的构成要素密切相关（见图1-2）。[31]
图1-2 A.Parasuraman、Valarie A.Zeithaml和Leonard L.Berry提出的服务质量要素
资料来源：A.Parasuraman，Valarie A.Zeithaml，Leonard L.Berry.A Conceptual Model of Service Quality and its Implications for Future Research.Journal of Marketing，1985（49）。
事实上，PZB最初归纳的服务质量影响要素包含10个指标，经过历次修正，逐渐简化为7个，直至现行的5个。[32]作为衡量服务质量的基础因素，它们分别是：第一，有形性（Tangibles），指服务设施的完整性，强调设备、外观和有形设施的吸引力；第二，可靠性（Reliability），指可靠准确地履行服务承诺的能力；第三，回应性（Responsiveness），提供快速服务，乐于帮助顾客，并有提高服务水平的意愿；第四，保证性（Assurance），员工的知识、礼貌、以及能力是激发顾客信心，获得信任的保证；第五，移情性（Empathy），可以看作同理心，主要指情感关怀，为客户提供个性化服务。
对这五种服务质量要素的界定，得到了学界的广泛认可。此外，“顾客之间的口耳相传（各种外在信息）、顾客本身的自我需求，以及顾客过去的经验等”也被认为是影响和形成顾客对服务质量期望的关键因素。其中，顾客间的口耳相传对产品或服务的评价往往具有很大的影响力，口碑是相当大的考量因素。再者，每个人过去的经验也有相当大的影响，如日常生活中对固定品牌的习惯性消费，就是因为对该品牌的信任感，连带认同产品质量。
三年后，在影响要素的基础上，PZB又提出了突破性研究成果“SERVQUAL服务质量差距模型”和“SERVQUAL感知质量评价方法”。[33]至此，服务质量的研究提升至成熟阶段。对服务质量的研究方向从概念界定、分类结构发展到衡量方法、顾客满意度与顾客忠诚度的相关关系等方面。PZB的“SERVQUAL服务质量差距模型”也得到了国际服务质量研究领域专家的广泛认可，被认为是适用于评价各类服务质量的典型方法。[34]
（二）对公共部门质量管理的研究
公共部门质量管理理论的来源是质量管理理论，作为最重要的质量管理工具之一，全面质量管理（Total Quality Management，以下简称为TQM）在公共部门质量管理的实践中一直都未被忽视，因此，公共部门的质量管理研究离不开“TQM在公共部门的应用性研究”。
全面质量管理理论由费根姆（Feigenbaum）和约瑟夫·M.朱兰（Joseph M.Juran）提出，其涵盖企业生产过程的各个阶段，通过计划—执行—检查—行动（PDCA）四个阶段的承接和不断循环，实现产品质量的持续改进。全面质量管理理论最初在日本得到了充分利用，并被赋予了文化的色彩，启迪人们关注企业文化和外部环境对企业产品质量和企业发展的影响。此后，全面质量管理理论重新回归它的发源地——美国，并得到了进一步发展。例如，美国的实践经验指出了领导力、战略规划和消费者（公众）满意度在全面质量管理中的重要性。全面质量管理理论在发展的过程中，逐渐与零缺陷管理理论、六西格玛管理理论等质量管理理论相互融合，为全面质量管理从私人组织向公共组织延伸奠定了基础。
正如朱兰所说，“TQM是个迷惑语，这个词没有精确的定义，它包括了达到国际质量水平所采用的所有行动”。[35]因此，有关TQM的文献在很大程度上是基于案例研究、传闻引证和公认的世界级“质量管理大师”们总结的采用质量管理以实施和保持竞争力的框架，包括戴明（W.Edwards Deming）的“十四点概要”（14 points）、朱兰（Joseph M.Juran）的“品质管理十步实施法”（10 steps）、石川馨（Kaoru Ishikawa）的“QC七大方法”、克劳斯比（Philiph Crosby）的“十四步质量改进方案”（14 steps）等。久而久之，这些质量管理的方法、技术、原则被统一归类到TQM的通用旗帜下，且被广泛应用于不同领域的质量管理实践中，但有关TQM的探讨却从未停止过。具体说，国外学者对于质量管理的分歧主要存在于以下几个方面。
第一，TQM对实践的影响。支持观点认为，TQM对管理实践有积极影响：可以减少冲突、提升工作满意度、促进组织创新、增进交流、提高效率；[36]反对观点则表示，TQM与管理实践无关甚至起着消极影响，如：阻碍组织发现潜在市场与顾客需求、在不确定环境下的不适用性、使组织失去灵活性、增加组织压力等。[37]但总的来说，学者们还是较为认同TQM对质量管理实践的效果，只是在质量产出的作用方式是直接还是间接方面有不同看法。Tari、Molina和Castejon通过对西班牙106家注册公司的调查，为先前的研究提供了显著证据，表明质量管理实践对质量产出有积极作用。[38]
第二，TQM与绩效评估的关系。长期以来，TQM的支持者和绩效评估研究者之间都存在这样的争论：“在质量导向的组织中，是否会消除绩效考核（Performance Appraisal）的作用。”[39]Pau在既有理论和研究基础上，结合美国波多里奇国家质量奖的指标要素，构建了全面绩效管理体系，并得出结论：在一个组织中同时应用“全面质量管理”和“绩效考核”最有可能产生协同效应。[40]
第三，TQM与组织设计和文化的关系。此领域的研究对象多为公共部门的质量管理和工作环境的关系及其如何相互作用。Jorgensen等通过对四个不同市政部门的员工进行问卷调查和数据分析，将戴明精神的“典型要素”（typical elements）如：管理层对质量工作的支持（Management Support of Quality）、信息和分析、人力资源、流程和质量结果、以顾客为中心和满意度等与工作环境之间的关系定义为五个独立的假设。同时，将工作环境分解为：主管支持（Supervisor Support）、目标明确（Task Clarity）、创新（Innovation）、任务导向（Task Orientation）四个因素。这几位学者深入研究得出，管理层对质量管理工作的支持与四要素都显著相关；人力资源与主管支持显著相关；流程和质量结果与创新和任务导向显著相关。相反的预测还显示，信息和分析与创新负相关；以顾客为中心与任何结果变量无关。[41]
正如美国国防部对TQM所做的描述：“TQM是一种哲学和一系列不断完善组织的基础理论，它应用定量方法和人力资源，以提高组织产品和服务，改善组织流程，并在现在或未来的某种程度上满足客户的需求。”[42]也就是说，TQM不仅是技术、工具和原则，而且是一种使组织从A到B发生彻底变化的文化。[43]因此，在相似的文化背景下，实施全面质量管理的企业，更容易调整组织形态和行为。
虽然一套独立、系统的质量管理理论与模型还没有建立起来，[44]但是TQM所强调的通过组织中全员参与在所有层面和结构中持续改进产品与服务的过程，以及要求组织在各方面都作出根本性的改变等原则和做法，成为其他一些经典的服务质量评估模型的设计基础，如：美国的波多里奇质量框架（Baldrige Award）、欧洲的卓越化质量模型（Excellence Model）、CAF 框架（Common Assessment Framework）、六西格玛（Six Sigma）等。
很明显，全面质量管理是一个非常苛刻的质量管理体系，即使在私营部门中实施，也极具挑战性。那么，起源于私营部门的质量管理体系是否可以通过一些有效的方式转移到公共部门？国内外学术界至今并未达成定论。
TQM的支持者认为，大型私营公司和大型公共部门面对的是相同的官僚主义问题，应用领域的差别已经不再明显。批判TQM的专家则认为，私营部门和公共部门的操作是基于不同的框架条件。[45]然而，这场辩论似乎已经变得有些抽象，因为大多数西方国家在很大程度上不存在公共部门、私营部门这种两分法了。提供公共服务的组织包括公共、私营和志愿机构。[46]基于“新公共管理”的行政现代化轨道应运而生了一批公私混合型组织，公共部门、私营部门、志愿机构之间的界限已经变得越来越模糊。换句话说，完整意义上的“公共部门”已经不存在了。但这并不意味着将面向私营部门的质量管理引入公共部门不会产生问题。[47]有以下两个问题特别值得进一步讨论。
一方面，有形商品与无形服务的本质区别。从私营部门质量管理体系的演变过程看，质量概念起源于实物商品。然而，公共部门主要提供服务（无论是直接或外包），在大多数情况下，评估和确保商品质量的质量管理体系，并不足以评估服务质量。[48]更何况，公共服务质量与成本的关系比私营企业要复杂得多。
另一方面，公共部门的运作是政策导向的。通过考察TQM在不同公共机构的实施，多数研究者认为TQM的应用并不如在私营企业顺畅，甚至认为行政组织会受法规、预算、组织文化、政治因素的影响及限制，而不能完全地实施全面质量管理。但在市场条件下兼具企业性质的公共部门质量工作则运行良好，如公共事业企业或国营企业（Public Enterprises）。而且，在某种程度的市场压力下（如地方政府），提供服务的公共机构中，TQM的运行仍然不错。然而，一些决策机关发现，在全面质量管理的基础上考虑和制定政策是相当困难的。[49]
本书认为，作为一种新的质量管理体系，即使TQM在公共部门的应用存在诸多问题，也并不意味着过去的公共行政不是以质量为导向的。公共管理中，质量始终发挥重要的作用，且随着时间的推移，其含义也产生了与时俱进的变化。公共部门中质量理念的演变经历了从“规范和程序”意义上的质量，到“有效性”意义上的质量，再到目前“顾客满意度”意义上的质量三个阶段。[50]由此可见，公共部门对TQM的引入不是一成不变的，从中层管理者在公共机构推行的全面质量管理实践来看，TQM被视作一种管理手段，以提高公共机构的对外形象、解决内部问题或推动代理人职业生涯的改变。[51]
总之，在公共部门实施全面质量管理具有一定的困难性，无论是公私部门组织文化的差别，还是中间管理层能否创造足够的压力以维持员工对服务质量的积极性，都有待从操作上进行弥补。[52]但若是政府机关能够克服这些限制，达到真正以服务民众为最高指导原则，便是全面质量管理真正实施的时候，民众对政府的满意度也将越来越高。
（三）奖励机制对于改进公共服务质量的影响与效果
由于长期的奖励实践，相比国内研究而言，国外学者对奖励机制与公共服务质量改进关系的研究更为深入、丰富，从相关文献中对奖励机制所持观点的差异来看，可以将现有研究分为两个方面。
一方面，积极影响。如同私营部门一样，公共部门也会面临变动的经济环境、民众急速变化的需求、快速增长的基础设施建设需求等挑战，只有通过每个部门的卓越表现才能实现优质管理和组织绩效。[53]多数学者认为，奖励机制为公共部门提供了自我评估的典范和改善质量的途径。特别是服务质量标准的推广，体现了标杆管理的思想、强化了公共部门的领导结构、建立了切实可行的组织策略、形成了更加细致和敏捷的顾客关注，还能带来机构效用提高、促进创新、优秀经验共享等诸多好处，是公共部门提升质量的有效手段。
各国学者都从本地经验出发，论证了公共服务质量奖对提升政府服务的积极作用。如：英国的Zoe Radnor教授通过分析公共服务奖励机构在全国评估中收集的大量数据材料，得出奖励和绩效之间关系的结论，即性质相同而相辅相成。[54]Downe 和 Hartley也提出，在对英国灯塔计划的评估中，灯塔市镇普遍相信灯塔奖励在对提高市镇知名度、地方议会的潜在政治作用等方面具有积极影响。[55]美国的Marc Holzer、Etienne Charbonneau、Younhee Kim Richard 和D.Young都认为，含有多重关键属性和技术的质量奖励模型能够为提高机构绩效、开发优异标准、提高客户满意度等质量改进手段提供宝贵的经验。Straface 的文章也提到，美国政府创新研究所在对1986～1999年的135个美国政府创新奖进行的研究中，65%的回答者提及了奖项调动了获奖者的创新和推广。[56]韩国的金判锡教授也认为，虽然质量的概念与质量管理的方法在不断变化，但奖励作为公共服务宪章的质量保证方法之一，对公共服务质量的促进具有重要作用。[57]此外，马来西亚的Teddy Lian Kok Fei 和 Hal G.Rainey 也对参与政府服务质量奖的获奖机构和未获奖机构做了对比研究，评估组织变量和成功做法的关系。他通过对24个不同政府部门中的管理者和监督者进行访问调查，得出结论：尽管马来西亚的组织文化偏向于层级官僚制，但组织在全面质量管理下会有更好的表现。而且，相对于那些未获质量奖励的组织来说，曾获得奖励组织的领导者会将更多的注意力放在组织愿景、信任、沟通、激励等方面。[58]还有瑞典的Eriksson教授，根据针对参与政府质量奖的29个组织员工的采访，得出相似结论：大部分组织承认通过质量奖励，他们的工作水平、客户导向都提高了。[59]
另一方面，消极影响。Tony Bovaird和Elke Löffler通过对竞争性质量奖的文献分析和论证，认为奖励机制对公共部门的创新、学习、声誉都具有潜在的积极影响，但这种影响处于何种程度，以及如何发生的定量估算是困难的。[60]作者还认为，质量奖也潜存着许多负面影响，但现有文献中鲜有证据证实，这或许与选择性的反馈结果、官员任期等政治因素有关。Tom Entwistle 和 James Downe也针对英国灯塔奖励计划提出质疑，提出验证灯塔计划的前提假设是否成立——组织的学习可以通过识别成功团体和宣传良好实践的竞争过程来改进。但由于在灯塔计划的执行中存在三种张力，即典范是否具有价值？最好的实践能否转移？典范之间合作的培养是否可行？因此，他们认为：在地方政府层面，灯塔奖励的持续性和成功性作用主要表现在对组织士气的鼓舞和激励作用，有形的学习改善作用不够明显。[61]
三 文献述评
总的来说，学界围绕公共服务质量奖励机制的议题研究较为深入、全面，这些研究从实际案例库出发，探讨公共服务质量测评的模型与指标、国内外公共服务质量奖励的经验与教训、政府服务创新的趋势与特点等，应该说，是有重要意义的。但是，现有研究也存在一些缺失的领域，如：具体的公共服务质量奖项及其整体奖励机制的设计与运作问题，涉及专业化奖项的评选标准、评估程序、评价体系、评奖主体等关键环节；通过规范的实证研究建立理论假设，探讨公共服务质量改进程度与奖励机制的关系问题；系统的竞争性公共服务质量奖的理论分析框架构建等，这些问题应是进一步研究的方向。
特别是在奖励机制对改进公共服务质量的影响与效果的研究方面，虽然还存在一些争议，但可以肯定的是，竞争性公共服务质量奖对于提升政府服务品质的积极作用是远大于消极影响的，质量奖是如何促进公共服务质量改进的实证研究仍是今后研究的热点。
因此，笔者以为，在相关议题上仍然有可以进一步深入研究的空间。本书的写作应能填补目前公共服务质量奖励研究上的不足，构建适合我国政府实践与公民需求的公共服务质量奖励的理论框架，设计由评选标准、评估程序、评价体系、评奖主体等关键环节组成的公共服务质量奖的基本模式和“中国公共服务奖”的实施方案。同时，探索如何将公共服务质量奖项导入基层政府与不同公共服务领域，既可以积累理论研究成果，也能够提高研究成果的针对性和应用性。