第三节 研究主题与思路

一 概念界定

构建“公共服务质量奖”的制度基础与理论框架，首先应先对其涉及的核心概念进行明确的辨析与界定。

（一）公共服务

一切有效的公共服务运转和良好的公共服务质量并不是随便或偶然获得的，^[62]它们无一不是建立在清晰的理论依据和边界范围基础上。因此，界定和明晰公共服务的概念、类型与范围是深入研究公共服务质量奖励机制的首要前提。

1998年，在九届全国人大一次会议上，“公共服务”一词首次出现在官方文件中，^[63]到2004年“服务型政府”概念的提出，“公共服务”就一直成为学术界和实务界关注的热点问题。有关“公共服务”的研究，涉及概念、范围、类型、提供（机制与方式、主体与作用）、结果（质量、标准、均等化）等问题。作为政府存在的合法性基础，^[64]学者们在对“公共服务”的主体与作用、影响与目标等方面没有太多争论。但在这个大共识之下，围绕着政府公共服务职能的实现形式，进一步说也就是围绕着政府提供公共服务产品的具体方式、效率问题，无论是在国内还是在国外的学界与政府，一直存在理论上的争论和实践上的探索。

这些不同意见的焦点主要集中在：针对公共服务产品的生产与供给，政府与市场到底应该介入到什么程度、^[65]不同种类的公共服务和不同主体的多元需求，如何进行最优匹配^[66]等方面。究其根源，是对“公共服务”基本概念（内涵、类型、范围）的界定问题一直含混不清。因为要选择有效的供给方式，首先必须关注公共服务内容的属性划分和实现过程。^[67]由于缺乏系统的分析框架，没有把公共服务提供问题与公共服务的概念界定、内涵划分联系起来，因此无法回答“由谁在什么时候什么地点怎样提供什么样的公共服务”，以及“为什么”的问题。这既不利于对政府公共服务职能的合理定位，也不利于公共服务法律制度的科学构建，最终将影响公共服务的质量和水平。

政府提供公共服务的内容随时间和环境的变化而不断改变，从全能政府→有限政府→服务型政府，不同的职能定位使“公共服务”的内涵不尽相同，因此也导致了“公共服务”基本概念（内涵、类型、范围）的界定问题一直未有定论。学者从不同的路径与维度去理解“公共服务”的特性，如法学视角：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”^[68]公共经济学（公共物品）视角：“公共服务主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”^[69]政治学（合法性）视角：“所谓公共服务，通常是指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。”^[70]服务提供者在获得服务受益者认可的前提下，获得了提供某种公共事物的法定权利，因此该机构及其行为获得了公共属性^[71]等。

学者陈振明结合利益解释法和价值解释法，提出了两种公共服务的定义，笔者较认同第二种，即“公共服务就是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称”。^[72]该定义的思维逻辑是通过公共物品的实现理解公共服务的特性，将公共物品视作公共服务的主要载体，以“新公共管理”“新公共服务”“治理”等学科的相关积极要素为基础，将主题解释法和利益解释法通过政府功能进行对接，从而规范、科学地界定了公共服务。因此，本书对公共服务的概念阐述将以此定义为依据。

（二）公共服务质量

学者对公共服务质量的研究也是从引入私营部门服务质量的内涵开始。服务质量是一个多维度的复杂概念，学界普遍认为，公共部门中质量概念的发展先后经历了三个主要的阶段：第一阶段是作为技术标准和内在品质的服务质量概念；第二阶段是作为服务效果和外在品质的服务质量概念；第三阶段是作为（公众）顾客满意度的服务质量概念。^[73]尽管国内研究者对公共服务质量的表述并不一致，但是都承认公民对公共服务的感知和评价至关重要：如张成福和党秀云（2001）认为，政府服务质量是指民众第一次及每一次接受政府服务时，该服务均能满足民众的期望和需求。吕维霞和钟敬红（2010）把公共服务的质量分为客观质量和主观质量，其中客观质量和主观质量则主要通过公民的满意度和感知质量来评价，客观质量是指各种公共服务本身的产出质量和结果质量，并认为公共服务质量就是服务的卓越表现及公众的满意程度。陈振明和李德国（2011）则指出，公共服务质量是指终端使用者获得、享用公共服务的实际水平、可获得性、及时性、经济性、准确性和响应性等。王家合（2011）认为地方政府公共服务质量管理主要是指地方政府以质量为中心、以全员参与为基础，开展旨在为社会公众提供满意服务和优质高效地实现对社会公共事务的系统管理的活动。

随着质量概念的发展轨迹的不断演化，可以从中提炼出质量的三个关键概念，即：计量科学基础上的技术规范和标准、系统分析基础上的适用性、基于顾客心理学上的满足或超过顾客的期望。此外，“适用性”（fitness to use）是质量的根本属性，产品适用性越高，在使用期间越能满足被服务者的需求，质量也就越好；反之则亦然。因此，综合服务质量的不同衍生内涵，本书认为：“公共服务质量”是服务接受者获得、享用有形或无形的公共物品，满足公共需求、超过心理预期的程度，包括公共服务的实际水平、可获得性、及时性、经济性、准确性和回应性等。^[74]

（三）公共服务质量奖

陈振明、李德国根据当代西方国家的实践，把持续改进公共服务质量的方式分为三种：服务质量测定、服务质量认证、服务质量流程；服务质量认证，指自上而下地由根据国家制定或者国际通行的标准来对公共部门提供的质量进行检查，对合格或表现卓越的机构授予合格证书或荣誉称号。而质量奖与服务宪章、公共服务标准化是服务质量认证的典型代表。^[75]周志忍认为，公共部门质量管理的机制和途径可以划分为公共部门质量管理的商业途径、专业途径、使用者介入机制三种主要类型。质量认证或质量保证体系等就是把私营企业质量管理的原则、方法和技术移植到公共部门中的做法；质量优胜者的行业认可和奖励制度属于公共部门质量管理的激励机制。随着各国公共部门质量奖的设立，这一质量激励机制正在跨越国界，走向国际化。^[76]我国最早对奖励学进行深入研究的学者赵振宇则认为：奖励是社会对人们良好行为或成功的积极肯定的信息反馈——促使人们将这种行为保持和增强，为社会创造更大的效益。同时，他强调的重视首次奖励、整体效应、平等效率、非正式团体的有效劳绩等奖励原则对公共服务质量奖励理论具有重要的参考价值。^[77]

ISO/IEC指南2《标准化与有关活动的一般术语及其定义》中对认证的定义是：第三方依据程序对产品、过程或服务符合规定的要求给予书面保证（合格证书）。^[78]前文中对“质量奖”的属性及其与“质量认证”的关系做了详细说明，从国内外相关研究成果来看，普遍将“质量奖”与“质量认证”界定为从属关系，认为“质量奖”是“质量认证”的主要内容之一，只是在对“质量奖”的属性界定方面略有差异。

虽然从质量管理的流程看，可以将“质量奖”视为质量管理的工具和质量认证的形式之一；但本书研究的“公共服务质量奖”，是一种由第三方机构定期举办，根据国家制定或者国际通行的标准，由专业评审委员对公共服务的项目质量进行考核与排名，从而淘汰质劣奖励质优的“竞争性奖项”，而不是没有名额限制的“门槛奖励”。其本质，是对质量优胜者的组织或项目进行行业认可和声誉奖励。也就是说，“公共服务质量奖”是一种隐性激励手段。它试图通过竞争与学习的过程，激发公务人员的公共服务动机、提高工作满意度与公平感、强化工作认知与努力程度，以解决公共服务提供过程中的委托—代理问题，从而持续地改进公共服务质量。

（四）竞争性公共服务质量奖励制度

“竞争性公共服务质量奖励制度”，是以公共服务质量奖为核心的，包含所有与公共服务质量奖励实践相关的一系列可以循环运作、自发调节、广泛应用的改进公共服务质量、激励公务人员创新与学习的制度、环节、方法、程序、模式的总称。具体来说，“竞争性公共服务质量奖励制度”包括：公共服务质量奖励的理论框架，公共服务质量奖的基本模式，中国公共服务奖的具体方案设计，以及奖项运作的制度安排，如参赛资格、评奖程序、主办机构、评估指标等各动态模块的关系与作用方式。

二 研究问题

鼓励创新公共服务与完善奖励机制是提升公共服务质量的主要做法，因此，本书拟针对海外典型国家与地区的竞争性公共服务质量奖励实践进行比较研究，并探讨如何鼓励我国各级政府与党政机关积极参与评奖，设计适用于不同地区或领域具有可借鉴价值的公共服务质量奖励的基本模式，以持续改进公共服务质量。具体而言，本书拟解决的问题包括以下三个方面。

第一，我国公共服务质量奖励是如何发展起来的？其根本动力是什么？现有奖项存在哪些问题？不同奖励措施对公共服务质量的改进有何种程度的影响？如各奖项的设置是否合理？评奖主体是否全面？评奖程序是否科学？评估标准是否客观？等等。

第二，其他国家、地区与国际组织的公共服务质量奖励机制的先进之处体现在哪些方面？与我国大陆地区相比，这些奖项又存在哪些劣势？如何进行经验借鉴？研究范围则包含“联合国公共服务奖”“欧洲公部门服务奖”“美国政府创新奖”“加拿大卓越公共服务奖”，以及“中国台湾政府服务品质奖”等。

第三，在相关理论与实践基础上，如何完善我国公共服务质量奖励实践？本书构建的“竞争性公共服务质量奖励制度”具有哪些创新之处？构建的系统分析框架具有何种意义上的普适性与推广性？能够弥补现有理论研究中的哪些问题？

三 基本思路

本书研究的基本思路是，依据公共服务理论、激励理论、质量管理理论等，构建“波特—劳勒综合激励模型”下“竞争性公共服务质量奖”的概念化框架，结合目前我国公共服务质量奖励的现状，借鉴典型国家、地区与国际组织的公共服务质量奖励经验，综合利用文献分析、案例分析、统计分析等多种研究方法，以规范分析为主，结合实证分析，设计中国专业化公共服务质量奖的基本模式。具体安排如下。

第一章，建立一个基于公共服务质量奖励和激励理论的研究设计与分析框架。本章首先对公共服务质量改进与服务质量奖励的研究进行回顾，阐述公共服务质量奖励的重要性；然后根据公共服务理论、质量管理理论、激励理论等对公共服务质量奖励的属性、内涵等核心概念进行界定，并借助公共服务质量改进、公共服务质量测评等分析框架，建立公共服务质量奖励的研究设计与分析框架。

第二章，整合公共服务质量奖励机制的理论基础。本章在阐述委托代理理论、公共服务动机、声誉理论等激励理论与质量管理理论及其模型应用的基础上，深入分析和研究公共服务质量奖励的理论依据和最新发展，比较不同理论模型及其优劣，为构建中国公共服务质量奖励的理论框架和后续的奖项设计奠定基础。

第三章，梳理国内外公共服务质量奖励的兴起过程与发展历程，探讨我国现行奖项可能存在的问题及成因。本章将选取在公共服务质量奖励方面较具经验的国家、地区与国际组织，以该地区最具代表性的公共服务质量奖项为例，通过网络文献数据的整理，介绍不同奖项的发展情况。国内案例选择则以“中国社会创新奖”“中国社会建设创新奖”、深圳市龙岗区“区长公共服务质量奖”等为主；结合代表性项目，通过数据分析、深度访谈等方式分析现有奖项可能存在的问题。

第四章，比较与分析基本模式下海外典型公共服务质量奖项的实践。运用比较研究法，通过理论标准和实证数据，对若干海外典型竞争性公共服务质量奖项进行分析，探讨主办机构、奖项设置、评奖程序、制度安排等内容设计，及其与其他奖项相比较的优越性和差异性，总结经验教训与借鉴启示。

第五章，探讨竞争性公共服务质量奖的制度设计。在介绍了本书的设计概要和基本原则后，从上述公共服务质量奖励的理论基础出发，构建“波特—劳勒综合激励模型”下公共服务质量奖的激励框架，从理论视角阐明竞争性质量奖的作用方式，并在此基础上设计“中国公共服务奖”的具体方案和福建自由贸易区政府购买公共服务质量评估体系。最后，详细说明本书的局限性及需要进一步研究的问题。

四 研究创新点与不足之处

（一）研究的创新点

本书在充分吸收前人研究成果的基础上，力求在以下几个方面有所突破和创新。

第一，构建“波特—劳勒综合激励模型”下的“竞争性公共服务质量奖”的激励框架。将激励模型导入服务质量奖励的研究领域是对公共服务质量奖励理论重要性的探索，笔者将以声誉理论、委托代理理论、公共服务动机理论等为基础，借鉴激励模型在公共服务领域的应用成果，构建基于修正的“波特—劳勒综合激励模型”下的“竞争性公共服务质量奖”的制度基础和理论框架。

第二，设计概念性框架下“竞争性公共服务质量奖的基本模式”。利用激励框架找出影响公共服务质量改进的影响因素，结合我国公共服务的现状与特点，尝试性地设计出“竞争性公共服务质量奖的基本模式”，对我国公共服务质量奖励制度来说，是重要的理论创新。这既为促进公共服务质量奖励的积极性和公共服务质量改进的持续性提供了理论依据，也为政府部门如何参与公共服务质量奖励提供了决策依据。

第三，对探索研究的理论模型与通用框架的实践效果和适用性的分析检验。理论创新是为了更好地服务于实践。而本书构建的“竞争性公共服务质量奖的基本模式”，是具体提升、激励公共部门服务质量，使其具有普适性，是创新完善公共服务质量奖励机制的最终目的，也是应该重点研究的问题之一。

（二）研究的不足之处

本书将激励理论、质量管理理论、公共服务理论等领域的相关理论融合起来，从激励“公共服务动机”的视角对我国公共服务质量奖励的相关问题进行理论和实证研究，对于公共管理领域特别是公共服务质量的持续改进领域的研究是新的尝试。但是，由于笔者研究水平有限，且受制于研究资源所限，作为公共服务质量奖励机制的探索性研究，本书中还存在一些不足之处，主要表现在以下方面。

第一，理论研究薄弱，尚未形成完整体系。由于目前尚无系统的公共服务质量奖励制度的理论框架，国内外相关奖励机制的研究都是建立在某个具体奖项的基础上，这造成现有理论基础研究薄弱的局面。本书构建的激励框架下的“公共服务质量奖的基本模式”及具体的“中国公共服务奖”“福建自贸区政府购买公共服务质量评估体系”等，是在探索激励模型在公共服务领域的应用，并结合我国公共服务质量现状与特点的基础上形成的，相关结论与建议是否适用于国内其他地区的公共服务领域，还有待于进一步验证。

第二，评奖指标体系的设计，有待深入研究和探讨。由于统计数据获取难度较大，且现有很多统计数据质量参差不齐，难以对指标体系的研究有实质性贡献。此外，对指标筛选的方法中以问卷为基础是否适当、专家意见是否现实、评奖机构意见是否客观等问题都存在一定争议，需要进一步厘清；在奖励机制设计的稳定性方面，也需要进一步明确研究的方向。

第三，公共服务缺乏统一的奖励机制或质量标准，亟待规范。我国公共服务质量的奖励工作才开展不久，缺乏统一的奖励制度或质量标准，不仅难以保证奖励机制理论研究的全面性、准确性，不利于在不同地区、不同领域对公共服务质量奖励实践进行比较研究，而且会影响整体公共服务质量的持续改进与提升。因此，推出一套统一的公共服务奖励制度或质量标准，也是今后研究的重点。