二 欧盟一体化机构的性质

（一）欧盟与欧洲共同体合二为一

1992年签订的《欧洲联盟条约》生效后，欧洲联盟成立。欧洲联盟成立之初，欧洲共同体依然存在。《欧洲联盟条约》第C款规定，欧盟由“一个单一的机构框架”组成。这个机构框架类似于一个由三根柱子支撑的殿堂，所以被称为殿堂式结构。殿堂的屋顶是欧洲理事会。构成欧盟大厦的三根支柱中，中间的支柱是欧洲共同体，包括部长理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和欧洲共同体其他机构。左边的支柱是共同外交与安全政策（CFSP），右边的支柱是司法与警务合作（JHA）。欧共体最权威的机构是欧盟理事会（即部长理事会），它对各领域重大事务做出决策，根据政府间主义原则运行。另一个重要机构是欧盟委员会，它行使各成员国上交给欧盟的主权，它的运行体现的是超国家主义原则（Supranationalism）。然后是欧洲议会和欧洲法院。欧盟大厦左右两根柱子，即共同安全与外交、司法与内务合作则完全是根据政府间合作的原则运行的。

《欧洲联盟条约》用殿堂式结构来阐述欧盟与欧共体的关系有一定的道理。欧盟成立后使用的是欧共体的机构，是欧洲共同体机构及其扩展后的功能。共同外交与安全政策、司法与内务是欧洲联盟成立后才提出来的，因此它们游离于欧洲共同体结构之外。由于这两个支柱没有独立的执行机构，因此由欧盟委员会负责。但欧盟委员会对这两个支柱不拥有唯一的政策动议权，而是与各成员国共同承担这两个支柱的运行任务。[6]

《欧洲联盟条约》之所以使用殿堂式结构来阐述联盟与欧洲共同体之间的关系，还在于欧洲联盟与欧洲共同体功能涵盖的范围不完全相同，欧盟在三个支柱中的职权、决策机制各不相同，使用的法律与政策文件各异，甚至在对外名称上，欧盟和欧共体代表的意义也不同。

欧洲联盟的殿堂式结构维持了17年。2009年12月1日生效的《里斯本条约》对欧盟与欧共体的关系重新进行界定。根据《里斯本条约》，欧盟与欧共体合二为一，统一使用“欧盟”的称谓，不再使用“共同体”的称谓。由于共同体不再存在，因此《欧洲共同体条约》更名为《欧盟运行条约》。欧盟全面取代欧共体，并且成为具有法律人格的组织。这一变化简化了欧洲一体化的组织结构和欧盟的决策程序与运行机制。

《里斯本条约》在取消“共同体”称谓的同时，也终止使用殿堂式架构的描述，还将刑事与警察司法合作纳入《欧盟运行条约》，而将共同外交与安全政策纳入《欧洲联盟条约》，通过特定的程序与规则规范其运行。

（二）欧盟机构的超国家主义和政府间主义性质

在欧盟几大机构中，欧盟委员会的任务是在各项条约和理事会授权范围内做出决策和主持欧盟的日常行政工作。欧盟委员会是行使成员国所让渡的主权的超国家机构，是联邦主义色彩较强的机关。欧盟委员会对欧盟事务统一做出决策后，而各成员国无条件接受和执行这些决策。这种决策方式使欧盟看起来像是一个联邦。这样的决策原则叫作联邦主义原则。

然而，迄今为止成员国上交欧盟的主权依然有限。凡涉及国家根本利益的主权，各成员国仍掌握在自己手里。因此，欧盟的重大事务，关系到重大问题的决策，以及涉及成员国其他未上交主权的事务，则由欧洲理事会或部长理事会来处理。换句话说，欧盟的重大问题仍然由各国政府首脑或有关部长一起协商解决。这种决策原则叫作政府间主义原则，它体现各成员国的独立性，与联邦主义原则相对立。

一般来说，议会是国家的最高立法机关，但欧洲议会的情况则不同，其立法职能很有限，它的权力仅限于对重大立法发表意见、审批欧盟非规定性开支、监督欧盟委员会的工作，以及对欧盟委员会和理事会通过的法律予以认可。欧盟的立法职能主要掌握在欧洲理事会和欧盟委员会手里。

欧洲议会在政府间支柱中的作用比较有限：它拥有向理事会提出问题和建议的权利；理事会主席必须与欧洲议会协商，并考虑欧洲议会的观点；理事会主席必须就政府间会议活动随时通知欧洲议会。[7]欧洲法院在共同外交与安全政策领域不发挥作用，在司法与内务领域发挥非常有限的作用。[8]《欧洲联盟条约》赋予欧洲中央银行相当独立的地位。根据1965年签署的《合并条约》（The Merger Treaty），欧洲煤钢共同体已经并入欧共体，但这个机构仍然多少保留了一些与欧共体及欧洲原子能共同体不同的结构。

欧盟的机构体现了欧盟成员国主权集中化的原则，即这些机构集中行使各成员国让渡给欧盟的那部分主权。成员国将自己的部分主权上交给某个超国家机构，这是欧洲一体化特有的现象。这种现象体现了国际体系中发生的变化及这些变化在国际政治学中的反映。

主权有两个方面的含义：一是内部含义，即国家内部的最高决策权；二是外部含义，即国家在国际事务中采取行动的自主权。就外部含义来说，主权国家通常被认为是国际体系中的行为体。但是，由于战后几十年里国际社会发生了一些深刻的变化，这个格局也随之发生变化。

欧洲一体化之所以能够将成员国的部分主权集中起来行使，是因为决策者有一个信念，即主权有时候是一种有负面作用的力量。这种观点认为，主权把人类分割为不同的单位，并且鼓励孤立和追求自私的个体利益；而一体化将人类联合起来，谋求群体的利益，因此它在道义上优于非一体化。这种观点还认为，在一个相互依存度不断提高的世界里，国家主权是在不断“退化”的，而一体化使这种主权的“退化”得到合理的利用。国家主权的上交是在从一体化中获得的利益超过主权保留的利益的前提下实现的。[9]

欧洲一体化参加国的决策权力就是在这样的背景下转移给欧盟的超国家机构的。所谓“超”，就是“在……之上”的意思。它来自“超国家主义”，即主张建立一个位于各民族国家之上的权力中心。

（三）欧盟机构的功能分工

欧盟的机构主要有五个，分别是欧盟委员会、理事会（欧洲理事会和部长理事会）、欧洲议会、欧洲法院和欧洲审计院。其中，除了理事会外，其他机构都具有超国家主义特征。它们代表欧洲联盟各国的整体利益，而不代表某个成员国政府的利益。但是，成员国并没有把它们所有的主权让渡给欧盟的超国家机构，因此成员国以及它们的政府并未因部分主权的让渡而消亡。许多关键领域，如外交、国防、司法、税收、警务等的决策和实施权仍然保留在成员国政府手中。欧洲理事会和欧盟理事会作为政府间机构，其决策主体仍然是各成员国政府，其行为和决策代表的仍然是各成员国的利益，反映的仍然是各成员国的意愿和心声。除这五大机构外，还有一些比较小的机构。欧盟机构的主要功能和作用见表1-3和图1-1。

表1-3 欧盟机构的主要功能和作用

从表1-3中可以看出，欧盟的机构都有明确的任务。由于欧盟的各项条约对这些机构的作用和功能没有详细规定，这些功能和任务都是历史上沿袭下来的，因此一些机构的功能和作用有重叠。

图1-1 欧盟五大机构间的关系和相互作用

资料来源：R.A.Jones，The Politics and Economics of the European Union，p.120。